行政争议诉前调解机制探析

行政争议诉前调解机制探析

论文提要：2014年修正的《行政诉讼法》，在保持行政案件原则上不适用调解的基础上，将部分案件纳入调解范围，为行政争议开展诉前调解工作提供了法律遵循。诉前调解作为多元化纠纷解决方式的一种，是人民法院缓解办案压力、化解矛盾纠纷的有效途径和重要手段。本文经研究行政争议诉前调解的理论基础，针对目前行政争议诉前调解面临的法律依据缺乏、对接调解机构困难、调解案件范围模糊、当事人积极性不高、调解机制不健全、调解人员素质无保障六个问题，提出构建思路，希望对建立行政争议诉前调解机制有所裨益。（共8757字）

以下正文：

近些年，随着经济社会的快速发展和人民群众维权意识的提高，行政案件增长迅猛。行政争议发生在不平等的“官民”之间，化解难度更大、社会关注度更高、涉及面也更广。诉前调解作为多元化纠纷解决方式的一种，是人民法院缓解办案压力、化解矛盾纠纷的有效途径和重要手段，对实质解决争议，维护社会和谐稳定，完善国家治理体系，提高国家治理能力，具有积极作用。2014年修正的《行政诉讼法》将行政赔偿、补偿及行政机关行使自由裁量权的案件纳入调解范围，为行政争议诉前调解机制的构建提供了法律遵循。行政案件跨区划集中管辖改革试点工作开展后，部分法院在构建多元化纠纷解决机制的背景下，积极探索行政争议诉前调解机制，取得了较好效果，但也发现了一些问题。鉴于此，本文将结合司法审判实务和现有相关规定，对行政争议诉前调解面临的困境作出梳理，并对构建和完善行政争议诉前调解机制提供一些参考建议。

一、行政案件协调和解、调解的演进历程

行政争议诉前调解是2014年《行政诉讼法》修改后才逐渐产生的。在此之前，行政争议虽不适用调解，但实践中存在人民法院根据案件情况开展协调工作，促进争议化解的现象。2008年，最高人民法院出台的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，认可了人民法院在行政案件中开展协调和解工作。

2010年，最高人民法院印发《<关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见>的通知》，首次明确要着力做好行政案件协调工作，针对不同案件特点，通过积极有效的协调、和解，妥善化解行政争议。

2014年《行政诉讼法》修改以后，通过但书的形式将行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件纳入调解范围。

2016年6月28日，最高人民法院出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》，提出支持行政机关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解工作。当日，最高人民法院还出台了《关于人民法院特邀调解的规定》，明确对适宜调解的纠纷，登记立案前，人民法院可以经当事人同意委派给特邀调解组织或者特邀调解员进行调解，登记立案后或者在审理过程中，可以委托给特邀调解组织或者特邀调解员进行调解。

2017年，最高人民法院出台《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》，第一条规定：民商事简易纠纷解决方式主要有先行调解、和解、速裁、简易程序、简易程序中的小额诉讼、督促程序等，先行调解包括人民法院调解和委托第三方调解。第二十五条规定，行政案件的繁简分流、先行调解和速裁，参照本规程执行。

2020年，最高人民法院出台《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》，提出探索建立行政争议审前和解（调解）中心，促进行政争议实质性化解，对行政赔偿、补偿等适宜调解的行政争议，探索建立委派和委托调解制度。

至此，行政争议诉前委派调解和审前委托调解被作为行政诉讼争议解决方式探索研究。

二、行政争议诉前调解的理论基础及现实意义

根据最高人民法院的相关规定和司法实践中的普遍共识，行政争议诉前调解指的是当事人向人民法院递交起诉材料后，人民法院登记立案前，人民法院经征得当事人同意，将争议委派给特定组织进行调解，以解决争议的制度。构建行政争议诉前调解机制有坚实的理论基础和迫切的现实需要。

（一）理论基础

1、政府角色的转变

随着服务型政府的建立，政府与公民逐渐从过去的权力关系演变为服务关系。政府与公民之前的合作模式也由政府为主角的一元模式发展为公私合作的二元模式。目前最为流行的PPP项目就是最明显的例证，政府将过去由行政机关绝对控制的公共工程、市政工程、民生工程等大型政府工程交由民间资本建设、运营及维护，而自身却由原来的公共任务执行者变成了公私合作的监督者和保障者。在这一背景下，行政机关可以让渡的权利范围得以扩大，行政争议通过调解解决成为可能。

2、立法目的的调整

行政诉讼首先是一种诉讼活动。诉者，告也；讼者，争也。诉讼的基本含义就是发生矛盾或者冲突时，其中一方请求与争执双方没有利害关系的司法机关按照公正的程序解决争议。故行政诉讼本身也是一种解决行政争议的制度。2014年修改前的《行政诉讼法》，将保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权设定为立法目的。而《行政诉讼法》在2014年修改后，将“解决行政争议”这一诉讼活动的基本任务增加为立法目的。比起诉累重、耗时长、维权慢的诉讼，调解以其高效、便民、灵活的优势，更能快速平和的解决争议，契合《行政诉讼法》立法目的。

3、纠纷解决机制观念的革新

多元纠纷解决机制是我国司法制度的重要组成部分，也是近年来司法改革部署中的重点内容。《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》提出了建立“多元化的纠纷解决机制”的改革任务，《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》要求建立诉讼与非诉讼相衔接的多元纠纷解决机制。党的十八届四中全会明确提出完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015年4月，全国法院多元纠纷解决机制改革推进会在四川眉山召开，周强院长在该会议上提出，要加快推进中国多元化纠纷解决机制改革的进程，在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。通过民商事领域大量的研究和实践，多元化纠纷解决机制的理念已得到广泛认可。

（二）现实意义

1.有利于提升司法服务水平

司法为民、公正司法一直是人民法院工作的主线。司法本质上也是服务提供的一种方式，服务党的建设、服务经济社会高质量发展、服务人民群众对司法的新需求。在行政诉讼中，行政相对人往往更为关心的是行政机关的行政行为被确认违法或撤销后，其自身的利益能否得到实现和维护。通过诉讼的方式，即便判决行政机关败诉或者驳回行政相对人的诉讼请求，也容易在行政机关、行政相对人和人民法院之间产生冲突和裂痕，不能很好的解决行政相对人的司法诉求。而通过诉前调解的方式，由法院将争议委派第三方调解，更能促进行政主体和行政相对人之间矛盾的调和，提升行政相对人对司法服务的满意度。

2.有利于实质化解行政争议

行政行为是享有行政权能的组织或者个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。行政行为是行政机关运用行政权对公共利益进行维护和分配的行为，具有单方性。且行政行为是法律在相应领域或事项上的表现，具有强制性，行政相对人不予以配合，就会导致强制执行。所以，行政机关一旦与行政相对人发生争议，行政相对人作为弱势群体，与行政机关之间会产生较强的对抗性。争议一旦进入诉讼程序，双方作为案件的原告和被告，再次形成对抗性较强的关系。按照行政诉讼一行为一诉讼原则，法院在每个案件中只审查一个行政行为，以强制拆除为例，行政相对人一般需要起诉二至三次，方可达到诉讼目的。通过诉前委派调解，行政机关和行政相对人可以在较为宽松的氛围中各抒己见，以达成一致意见为目标，不受诉讼请求的限制，更能促进行政争议的实质性化解，促进“官民”和谐。

3.有利于应对案件快速增长难题

当前，人民群众法治意识不断增强，司法需求日益加大，大量案件涌入人民法院。行政案件跨区划集中管辖改革试点工作开展后，集中管辖法院的行政案件更是呈几何倍数增长，尤其以铁路运输法院最为突出。实行诉前调解后，可以将事宜调解的行政争议委托到相关机构先行调解，借助社会力量，整合社会资源，一方面可以缓解人民法院诉讼案件的压力，优化司法资源配置，提高诉讼效率，节约司法成本，缓解社会矛盾的冲突程度；另一方面也可以满足人民群众解决纠纷的多样化需求，为当事人提供更多的纠纷解决途径。

三、行政争议诉前调解面临的困境

通过梳理现有法律法规和最高人民法院出台的一系列司法政策文件，结合民商事案件诉前调解探索的经验和行政审判实务，行政争议诉前调解工作面临多种困难。

（一）行政争议诉前调解缺乏法律依据

目前，对行政案件的调解作出规定的法律仅有《行政诉讼法》第六十条及其司法解释第八十四、八十五、八十六条。2010年最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中虽对做好诉前调解工作进行了安排。但鉴于当时的《行政诉讼法》对行政案件不适用调解，且在该《意见》中也对做好行政案件协调工作提出了要求，从体系解释的角度看，该《意见》中的诉前调解不包含行政案件。2017年最高人民法院《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》中虽明确规定行政案件的繁简分流、先行调解和速裁，参照本规程执行，但该规定所称的调解是登记立案后的调解，不是诉前调解。所以，目前开展行政争议诉前调解工作可以参考的依据仅有最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》，但因该规定仅是司法政策文件，权威性、稳定性不足。

（二）对接调解机构存在困难和障碍

根据最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，人民法院需要加强与行政机关的对接，促进行政调解；加强与人民调解组织的对接，扩大人民调解组织协助人民法院解决纠纷的范围和规模；加强与商事组织、行业组织、仲裁机构、公证机构的对接；支持工会、妇联、共青团、法学会等组织参与纠纷解决。最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》中，明确将符合条件的人民调组织、行政调解组织、商事组织、行业组织等纳入特邀调解组织，接收人民法院立案前委派或者立案后委托，依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议，解决纠纷。其中人民调解组织作为人员较稳定、财政有保障、于法但现行的《人民调解法》规定人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，行政争议不属于人民调解范围。人民调解作为有专门法律依据和财政保障的三大调解之一，理应成为人民法院开展行政争议调解工作对接的重点，但受法律规定的限制，成为行政争议诉前调解的特邀调解组织存在困难。

（三）行政争议适用调解范围模糊

根据《行政诉讼法》第六十条第一款[①]的规定，审理行政案件原则上不适用调解，但是涉及行政赔偿、补偿及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。其中，行政机关行使自由裁量权的案件范围不够具体，比较模糊。姜明安教授以行政主体对行政法规范的适用有无灵活性为标准，将行政行为分为羁束行政行为和裁量行政行为，并认为裁量行政行为是指行政主体对行政法规范的适用具有较大灵活处理空间的具体行政行为。[②]张树义教授认为:“自由裁量行政行为是指法律仅仅规定了行政行为的范围、条件、幅度和种类等等，由行政机关根据实际情况决定如何适用法律而做出的行政行为”[③]作这一区分的主要原因在于，社会生活丰富多彩、千变万化，法律不能穷尽所有情形，对任何事务都作出统一规定。这就造成行政主体在行政执法活动中，往往需要对法律进行解释，并根据具体情况决定法律的适用。那么，在确定行政争议调解范围时，行政机关行使自由裁量权的案件范围该如何确定，仍具有较大主观判断的空间，这就导致各地法院在具体适用时出现范围过窄或者过宽的问题。

（四）当事人接受诉前调解的积极性不高

行政案件的原告都是行政相对人，是接受行政管理的一方。实践中，人民群众之所以向法院提起行政诉讼，就是因为向行政机关主张后，经多次沟通仍未实现诉求，有的甚至经历了复议、信访等程序。他们相信法律，相信法院，将争议诉至法院只希望法院作为维护公平正义的最后一道防线，能给他们一个结果。加上，对调解组织、调解流程、调解效力的不了解，有的当事人认为诉前调解不具有强制性，对形成的调解结果是否能够申请强制执行存在疑问，一旦调解不成还要回到审判程序，引起不必要的诉累，增加了诉讼成本，故一般不愿意接受诉前委派调解。

（五）行政争议诉前调解机制不健全

    因《行政诉讼法》将部分案件纳入调解范围时间不长，且纳入调解的范围有限，尚无专门针对行政争议诉前调解的相关规定。目前个别法院尝试推进的依据也多是针对民商事案件制定的。现在行政争议诉前调解的法律依据、基本原则、适用范围、方法步骤、机构设置、转化方式等均存在制度空缺。另外，实践中发现，目前全国法院正在推行的两个“一站式”建设中，行政案件经由“人民调解平台”委派给调解员，由调解员调解成功形成调解书后，该案若想导入人民法院“数字法院业务应用系统”，案件类型就会自动导入成“民事类”，无法继续下一步程序，也影响了人民法院推动行政案件诉前委派调解工作的积极性。

（六）调解人员的素质得不到保障

诉前调解机制的发展和壮大取决于调解组织及调解人员的素质。但目前调解组织包含人民调解委员会、行业组织、商事组织、公证机构、仲裁机构、妇联、工会、共青团、律师、法学会等，来源复杂，缺乏统一管理，对调解人员的资质认证、准入标准也缺乏明确规定，调解人员职业道德准则还未形成统一规范。致使有的法院担忧调解组织的调解质量，担心虚假调解的风险，不敢委派给调解组织调解，也有部分当事人对调解组织和调解人员不信任，不愿意接收委派调解，一定程度上制约了行政争议诉前调解工作的发展。

四、行政争议诉前调解机制的构建思路

实践中，行政案件大量适用调解已是不争的事实，只是调解成功后，都以撤诉的方式结案了。以宁夏为例，2018年全区法院行政案件调撤率为26.09%，行政机关败诉率为24.21%。[④]2019年全区法院行政案件调撤率为12.94%。所以，行政争议存在调解的空间，可以将调解关口前移，更好的利用社会资源，优化司法资源配置。关键在于构建一整套行政争议诉前调解机制，使法院敢把争议委派出去，调解机构能把争议接得住，当事人对调解组织信得过。

（一）明确行政争议诉前调解的定位

厘清行政争议诉前调解的定位有利于清晰界定其性质，综合判断其职能，准确设定其规则。行政争议诉前调解是从调解阶段上进行的划分。目前从调解阶段上进行划分，可以将行政争议的调解分为四个阶段，第一阶段是当事人向法院提起诉讼前的调解，即诉讼外调解；第二个阶段是当事人向法院起诉后，法院登记立案前的调解，即诉前调解；第三个阶段是法院登记立案后，向审判人员移送案件前的调解，即审前调解；第四个阶段是案件移送至审判人员后，案件审理过程中的调解，即诉中调解。就诉前调解而言，从调解的主体上看，法院立案庭经征得当事人同意后，可以将争议委派给特邀调解组织进行调解，这里的“特邀调解组织”可以是行政机关、也可以是人民调解委员会，还可以是商事组织、行业组织、仲裁机构、公证机构、工会、妇联、共青团、法学会、律师等进行相应的调解组织。

（二）加强行政争议诉前调解的顶层设计

10余年来，最高人民法院为推进多元纠纷解决机制下发了一系列司法政策文件，但均以法院为主导，致使该机制在进一步推进中其他组织联而不动、敷衍塞责，存在一定设计缺陷。民商事案件调解的经验证明，此项工作如果得到当地党委高度重视、政府大力支持、其它组织积极参与，成效会十分明显。但是我国缺少将全部主体统一纳入的法律设计，能否争取到当地支持完全靠各个法院各尽其能，容易参差不齐、标准不一。

从域外看，德国于 2012年7月正式公布《推进调解及其他裁判外纠纷解决程序法》，采用“框架性”的程序要求，将参与调解程序的所有主体全部纳入，统一遵守特定的流程和规则。当然，由于调解涉及多种纠纷类型，所以法律层面规定的流程和规则是可以适用于全部调解类型的一般性要求，至于具体的程序规定将由各个调解主体视不同纠纷种类的特点作出相应规定。美国也比较重视调解机制。早在1993 年，美国就制定了《行政争议解决法》。

我国目前虽有《人民调解法》，但是其仅针对民事纠纷，暂不包含刑事和行政争议的调解。所以，我国不论是制定适用于三大诉讼法和所有调解主体的统一调解法律规范，还是针对各种纠纷分别制定相应的调解法律规范，都应该从立法层面将调解的规则和流程确定下来，做到有法可依。目前，在国家层面的立法条件尚未成就之前，各地法院有必要以省高院为主导，紧紧依靠当地党委的领导，因地制宜抓好“顶层设计”，制定对公安、检察、法院、财政、司法、民政等多元纠纷解决机制建设主体有约束力的实施意见，也可由各地人大适时以地方立法的形式规范调解渠道、协商形式和调解程序，建立组织体系和保障机制。

（三）行政争议诉前调解的基本原则

根据《行政诉讼法》第六十条第二款[⑤]的规定，行政争议诉前调解的基本原则有自愿原则、合法原则。同时，因调解是建立在当事人双方平等对话的基础上进行的，所以也应该将平等原则作为行政争议诉前调解的基本原则。

自愿原则主要体现在两点：一是启动调解程序以当事人自愿为前提，不能将诉前调解作为前置程序，强制要求当事人调解；二是调解协议的内容应当由当事人自愿达成，反映各方当事人的真实意愿，以便当事人对自己作出的权利让渡承担责任。

合法原则主要包括程序合法和实体合法。程序上，调解也应遵守通知、送达、回避等程序性要求，以便保障实体公正。实体上，调解的案件范围应该属于法律规定可以调解的案件，且行政行为明显违法的，对行政行为本身不应进行调解，仅可针对因违法行为造成的损失赔偿部分进行调解；调解达成的协议内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

平等原则主要体现在调解过程中各方当事人的法律地位平等。行政主体在实施行政管理活动中与行政相对人的地位已经不平等。双方发生争议后，在调解过程中，更要重视和保障双方地位的平等。地位平等是自愿协商、达成一致意见的基础和前提。

（四）明确行政争议诉前调解的案件范围

《行政诉讼法》第六十条第一款规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。依此规定，行政案件原则上不适用调解，但上述三类案件除外。行政赔偿、补偿案件比较具体明确，实践中也较好把握。但是行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件则比较抽象，具体应该如何把握。可以考虑两个条件：一是行政机关需要有法律、行政法规或者地方性法规赋予的自由裁量权，包括幅度和种类的裁量、对行政行为方式的裁量、对情节轻重的裁量以及对性质认定的裁量；二是行政行为存在合理性、正当性问题，如果行政行为因超出自由裁量权范围而明显违法，应不适用调解，行政行为没有超出自由裁量权范围，但是已做到符合公益或者对相对人损害最小，也不应进行调解。

鉴于此，行政协议是行政主体与行政相对人经平等协商达成合意后签订的协议，应该被纳入调解范围。行政确权往往以解决民事纠纷为目的，此类案件是由民事纠纷引起，也应被纳入调解范围。不履行法定职责类案件，因行政机关尚未作出行政行为，也应纳入调解范围。另外，从实质化解行政争议、维护社会和谐稳定的角度，人数众多的群体性案件也应纳入调解范围。

（五）明确行政争议诉前调解的具体流程

为便于统计和考核，更好的调动人民法院委派调解的积极性，应将诉前调解案件纳入数字法院业务应用系统，搭建专门的案件办理平台。在此基础上，参照最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》，结合诉前调解的特点，可以将行政争议诉前调解分为以下四个阶段：

1.征求意见阶段。当事人到人民法院起诉时，立案庭审查后认为属于行政案件调解范围的，应征求当事人意见，了解其是否愿意将争议委派至特定调解组织调解。本文认为，提起行政诉讼的都是行政相对人，立案庭取得起诉人的同意后，还应当征求行政机关的意见。如果行政机关不愿意调解，则法院立案庭也不能委派调解。

2.材料移送阶段。行政争议的各方当事人均同意调解的，法院立案庭应确定案号，录入系统，并在二日内将起诉人提交的材料移送委派调解组织或调解人员。

3.调解开展阶段。委派调解组织或调解人员收到法院移交的材料后，按照规定的程序，确定调解人员和调解时间（移交给特定调解人员的除外），并向各方当事人送达相应的法律文书。委派调解组织或调解人员在确定的时间组织各方当事人进行协商，包括引导、听取并反馈各方当事人的看法、澄清冲突、提出解决方法，促成协议达成。调解结束后，将调解材料及案卷移送法院立案庭。调解期限为30日，遇有特殊情况最多可再延长30日。

4.成果转化阶段。调解结束后，达成调解协议的，如有可执行内容，经当事人申请，人民法院可进行司法确认；如无可执行内容，人民法院直接以调解方式结案。没有达成调解协议的，法院立案庭应在收到材料后三日内登记立案。按照《行政诉讼法》司法解释第八十六条第五款的规定，达成调解协议后，当事人请求法院按照调解协议的内容制作判决书的，不应予以准许。

（六）调解人员的选任和保障

按照最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》，加入特邀调解员名册的条件是品行良好、公道正派、热心调解工作并具有一定沟通协调能力。但该规定未明确调解人员的选任程序，选任标准也比较笼统、不够具体，建议参照人民陪审员的选任程序和要求，选任调解人员，建立特邀调解员名册。同时，调解人员的的职业保障也可以参照人民陪审员进行，包括组织培训、考核表彰及给予补助。以此充分调动调解人员的工作积极性，确保其认真履职，促进调解工作取得当事人和社会普遍认可。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央致力于推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年年初，习近平总书记在中央政法工作会议上提出了要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。推进行政争议诉前调解工作，以灵活高效的方式将化解矛盾的关口前移，有利于形成和谐稳定、安宁平和的社会秩序，也为构建国家治理体系中的纠纷化解格局奠定了实证基础。

【参考文献】

1.王亚新：《诉前调解的建构：目的、悖论、因应之策》，载《人民司法》2018年第31期。

2.钱斌：《诉前调解制度的实践检视及完善进路——以淮安地区法院诉前调解工作情况分析为基础》，载《人民司法》2018年第31期。

3.吴明熠：《行政纠纷调解机制的优化调整——以行政复议、行政诉讼为对象》，载《荆楚学刊》2019年第20卷第2期。

4. 侯丹华：《“解决行政争议”背景下的诉前调解问题探讨》，载《法律适用》2017年第23期。

5.李景荃：《完善诉前调解机制势在必行》，载《人民法院报》2017年12月3日第006版。

6.刘海军：《用诉前调解提升基层社会治理能力》，载《法制日报》2018年10月13日第007版。

2020年中国法学会审判理论研究会司法改革专业委员会优秀奖

[①]人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

[②] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第六版），北京大学出版社2015年版，第192页。

[③] 张树义：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2002年版，第75页。

[④] 宁夏回族自治区高级人民法院：《行政审判年度报告（2018）》，2019年5月。

[⑤]调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。