论文摘要:
为进一步提高审判工作水平,加强审判经验交流,提高法官的业务素质和审判能力,指导案件审理,统一司法尺度,促进司法公正,根据最高人民法院第二个五年改革纲要精神,2016年4月,兰州铁路运输中级法院正式出台了《专业法官会议工作规范》。至此,一项旨在推动法官职业化建设进程,提升法官司法能力的专业法官会议制度就此建立。专业法官会议的设立初衷是为适应司法责任制的改革,将审判权“放权”于案件承办人后,为保证案件质量不下滑、裁判标准统一化而采取的制度设计。本文立足于审判实践,寻迹于五个样本法院专业法官会议制度设计的样本解读,进而对五个样本法院专业法官会议制度样本进行分层考察,从而遵循兰州铁路运输中级法院对专业法官会议制度的设计路径,深入研究探讨,一项司法改革大背景下的定位准确、机制完备、运行顺畅的新型案件研讨创新机制展现在我们面前。(全文共8056字)
《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》开启了新一轮司法改革的序幕。“让审理者裁判,由裁判者负责”的审判权运行机制改革成为本次改革的重要内容。其中,还权于主审法官、合议庭背景下,完善专业法官会议制度作为构建法官依法独立行使审判权的一项承上启下的制度性保障,就显得尤为必要。
一、文本解读:五个样本法院专业法官会议的制度设计
专业法官会议制度的实效,要通过实践来考量。各地法院改革措施的可复制推广性,亦需通过司法实践得以见证。笔者分别选取了A、B两个高级人民法院、C、D两个中级人民法院和一个E基层人民法院的专业法官会议的制度作为样本进行分析解读。(具体内容见下表)
项 目 | A高级人民法院 | B高级人民法院 | C中级人民法院 | D中级人民法院 | E基层人民法院 |
性质定位 | 讨论研究重大、疑难、复杂案件等与审判业务有关的问题。① | 提供业务咨询和意见参考的智慧研讨平台。② | 内部咨询机构,提供的意见作为合议庭或审判委员会的参考。③ | ③ | 为法官办案提供咨询意见。④ |
设置及人员组成 | 由下列人员参加:庭长、副庭长、法官;合议庭成员;其他人员;院长、副院长、审判委员会委员必要时可参加,可邀请研究室、审判管理办公室等相关部门参加。② | 设立刑事、民事、行政、执行四个专业法官会议。① ② | ①参加人应符合下列条件:具有良好的政治素质;道德品行优良;具有法律专业本科以上学历;具有丰富的法学知识,法学理论水平较高;从事审判工作超过十年,且审判经验丰富;身体健康。③ | ①② | ①② |
议事范围 | 涉及群体性纠纷、疑难、复杂且在社会上有重大影响、与本院或上级法院的类案判决可能发生冲突的、反映法官有违法审判行为的案件①以及有关总结审判经验、审判管理、审判改革等事项。② | ① | ① | ① | ① |
提交程序 | 通过审判长提请庭长决定① | 由主审法官提出申请,报请分管院领导决定是否召开会议。②③④ | ②提交会议讨论的案件,合议庭应向会议日常机构提交书面案件报告,并附案件呈批表复印件。④ | ③于会议召开一日前将案件审理报告或汇报提纲送交相关成员阅看④ | ③④ |
议事程序 | 讨论的意见仅供合议庭参考,合议庭对案件处理结果负责。③ | 会议成员发言且发言不分先后①③ | 会议成员按级别、资历从低到高的顺序发表意见②会议意见与合议庭意见不一致的,决定是否提交审判委员会审议。④ | ①⑤意见供审判组合独任法官或合议庭参考,不具有强制性。③④ | ③出席会议的法官未过半数的,应另择时间召开。⑤ |
会议记录 | 由合议庭的书记员记录,①主持人阅看记录并签名,会议讨论记录附案卷副卷。③ | ①③ | 会议日常机构负责会议记录,②③ | ①③ | ①③ |
二、样本分析:五个样本法院专业法官会议制度的分层考察
从选取的五个样本法院的专业法官会议的制度设计来看,大体都是从性质定位、设置及会议人员组成、议事范围、提交程序、议事程序、会议记录等六个方面进行规范设定。
1、性质定位
关于专业法官会议的性质,五个法院无一例外将其界定为内部议事咨询机构,而非一级审判组织。如C、D两个中级人民法院明确规定专业法官会议是“内部咨询机构,提供的意见作为合议庭或审判委员会的参考”。
2、会议的设置方式
专业法官会议的设置大多采用按照业务条线分类设置的方法,分别按照刑事审判、民事审判、行政审判、立案等不同性质的审判业务,分设不同的专业法官会议。如B高级人民法院、C、D中级人民法院和E基层人民法院均规定“设立刑事、民事、行政、执行四个专业法官会议”。但也有的法院对专业法官会议的设置不明确划分业务领域,这样的设置一般是以法官联席会议的名称设定的,如A高级人民法院就未明确区分业务条线设置专业法官会议,而是以法官联席会议的名称进行设置。实践中,一般以法官联席会议方式设置的,其内部会同时根据业务庭室的不同,再分设各类专业法官会议。
3、会议人员组成
会议人员的组成设置方式也分为两种:一是直接列举式,即在制度中直接列举会议成员可以由院长、副院长、审判委员会委员、庭长及其他法官组成,同时根据工作需要,可以特邀咨询专家、办公室、审判管理部门、研究室、新闻宣传等部门负责人、合议庭其他成员列席会议。如上述A、B高级人民法院,D中级人民法院和E基层人民法院的规定。二是条件列举式的规定,即不明确列明可以参加专业法官会议的人员,而是规定可以成为会议成员的一系列条件。如C中级人民法院规定“参加人应符合下列条件:具有良好的政治素质;道德品行优良;具有法律专业本科以上学历;具有丰富的法学知识,法学理论水平较高;从事审判工作超过十年,且审判经验丰富;身体健康。”
4、议事范围
关于专业法官会议的议事范围的设定,从五个法院的规定来看,议事范围大体分为个案讨论和其他与审判业务相关事项的讨论两个方面。对于个案的讨论,主要集中为以下几类案件:(1)涉及群体性纠纷的案件;(2)疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件;(3)新类型案件;(4)与本院或上级法院的类案判决可能发生冲突的案件;(5)反映法官有违法审判行为的案件;(6)其他需要提交讨论的案件。如A、B高级人民法院,C、D中级人民法院和E基层人民法院对讨论的案件类型均有明确规定。与审判业务相关的事项主要是指针对有关总结审判工作经验、开展审判管理、进行审判改革等方面的事项进行分析研判,进而提出措施建议。如A高级人民法院规定专业法官会议可以讨论“有关总结审判经验、审判管理、审判改革等事项”。
需要说明的是,专业法官会议的设置方式不同,也会反映到议事范围的不同之中。如E基层人民法院的专业法官会议是以业务条线分类设置的,其职责只有讨论解决个案的疑难问题,而关于与审判业务相关事项的讨论决定是在法官大会中进行议定。
5、提交程序
(1)将案件提交专业法官会议讨论的主体设定:有的法院规定由庭长决定,如A高级人民法院规定“审判长提请庭长决定”;多数法院规定由庭长报请分管院领导决定,如B高级人民法院和C中级人民法院规定“由主审法官提出申请,报请分管院领导决定是否召开会议”。(2)为了更好地保证会议讨论的针对性和有效性,大多法院的会议制度中对提交案件的方式作出明确限定。如C中级人民法院规定“提交会议讨论的案件,合议庭应向会议日常机构提交书面案件报告,并附案件呈批表复印件。”书面报告的形式应当是提交会议讨论的“法定”方式。(3)对于提交书面报告的时间,各院虽规定不尽相同,但大多都明确列明会议召开前的1-2日内,应当将报告送会议成员阅看。如D中级人民法院规定“于会议召开一日前将案件审理报告或汇报提纲送交相关成员阅看”。
6、议事程序
主要涉及以下方面:(1)发言顺序。有的法院规定“发言不分先后”,可以“自由发表意见”,如B高级人民法院和D中级人民法院;有的法院规定“按级别、资历从低到高的顺序发表意见”,如C中级人民法院。(2)发表意见的效力。各地法院现已达成的共识是“讨论的意见仅供审判组合、独任法官或合议庭参考,不具有强制性,合议庭对案件处理结果负责”。(3)专业法官会议与审判委员会的衔接。对此有规定的法院比较一致的观点是“会议意见与审判组合、独任法官或者合议庭的意见不一致的,可以决定是否将案件提交审委会讨论决定”,但在具体提交审判委员会讨论的程序中又有细微差异。如有的规定“会议意见与合议庭意见不一致的,合议庭复议后……层报分管副院长决定是否提交审判委员会审议,未能形成会议意见的,由院长(含分管副院长)决定是否将案件提交审判委员会审议”,有的规定“会议意见与审判组合独任法官或者合议庭的意见不一致的,由审判组合、独任法官或者合议庭决定是否将案件提交审委会讨论决定。”(4)出席成员人数的有效性。比较一致的观点是“出席成员应当半数以上”,否则应当“另择时间召开”。如D中级人民法院和E基层人民法院的规定。
7、会议记录
专业法官会议应当制作会议记录,会议记录应当交全体参会成员签字确认后入卷备查,这是各地法院的共同做法。产生分歧之处是:会议记录的制作者是审判组织派员(或者书记员)记录还是由会议日常机构的人员记录。大多数法院选择的是前者,C中级人民法院选择了后者。
三、进路探索:专业法官会议制度的路径选择
从上文的分析可以看出,五个样本法院的专业法官会议制度在功能目标、人员构成、工作机制等方面具有相当大的相似性。可以说各自内在的动因和所要达成的目标是基本一致的。兰州铁路运输中级法院正是在研究上述制度规定的基础上,结合自身特点和审判执行工作实际,创新发展工作思路,制定出了符合自身实际的个性化专业法官会议制度。
(一)准确定位价值功能取向
最高法院《四五改革纲要》中提出了要遵循审判权作为判断权、裁量权的权力运行规律,彰显中央事权属性,改革要充分体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性。就兰州铁路运输中级法院的专业法官会议制度而言,从尊重司法规律的角度看,专业法官会议至少体现了它尊重司法的亲历性、法官的独立性和中立性。
1、 提供参考意见,辅助法官审理案件
专业法官会议是为主审法官、合议庭审理案件提供业务咨询和参考意见的咨询平台。它的任务是促进审判权规范运行,提高审判质量和效率,确保法官依法、独立、公正履行审判职责,最大程度汇聚法官集体智慧,为独任法官和合议庭正确理解、适用法律提供参考意见。这是专业法官会议责无旁贷的一项核心职责。所以,专业法官会议的一项根本性功能就是辅助法官办案,解决案件中的疑难、复杂、新类型问题,为审判组织办案提供智力支持。会议讨论中形成的意见,不论是一致意见、多数意见、少数意见还是个人意见,都不具有强制约束力,仅作为参考性建议供主审法官、合议庭参考借鉴,充分尊重了审理者的亲历性,有利于克服“审者不判、判者不审”的弊端。
2、 实现阳光管理,监督审判权依法运行
司法改革的总体方向是确保主审法官和合议庭依法独立行使审判权,但在我国的现实条件下,如果骤然完全放弃对法官行使审判权的内部监督,反而可能导致因案件审理“事故频发”,从而使艰苦努力而达成的改革效果因社会压力而被迫中断甚至逆转。因此,监督功能在一段时间内不得不承担历史性的功能。专业法官会议中监督的目的在于最终使得审判组织依法独立行使审判权,又使得院、庭长不再以行政化的请示、汇报、签发裁判文书等方式进行管理和监督,而是通过更加公开、透明、民主的方式参与会议讨论,平等表达个人意见,科学履行审判管理职责。院、庭长与其他参会成员一道共同承担为办案法官当“参谋”的角色,最大程度地淡化管理监督方式的权力色彩,最大程度地保障主审法官和合议庭办案的独立性和中立性,最大程度地保护主审法官和合议庭的自主决定权,从而推动审判管理和审判监督更加科学化、规范化。
(二)构建权利清晰的目标体系
1、 推进审判权运行机制改革
审判权运行机制改革的主要目的就是去行政化,还权于主审法官、合议庭。改革后,院、庭长不再签发非本人审理的案件的裁判文书,而是由独任法官或者合议庭的审判长签署。但无论是案件证据的审查判断还是裁判理由的分析论证抑或是当事人的服判息诉,都要求法官具有深厚的专业理论知识和丰富的审判经验。通过专业法官会议对案件的深入分析和探讨,可以弥补法官专业知识的欠缺和经验的不足,帮助厘清办案思路,找准裁判的切入点,真正实现“借脑”办案。
2、 构建审判委员会的案件过滤机制
审判委员会制度因“审判分离”“判而不审”而长期饱受理论界和实务界的诟病。最高法院提出要“强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能”,在此情况下,一个重要的方面就是要减少审判委员会讨论案件数量,提高审判委员会讨论案件质量。为此,《四五改革纲要》提出建立审判委员会讨论案件的过滤机制。而专业法官会议由于会议成员的专业性、广泛性,可以最大程度发挥集体智慧,为主审法官、合议庭提供有针对性的切实可行的专业参考意见,实现对重大、疑难、新类型案件的裁判标准的把关作用,进而自然成为审判委员会讨论案件的过滤机制,成为推动审判委员会改革的重要措施。
3、 沟通审判理念,统一裁判尺度
专业法官会议给予了不同合议庭、审判庭或者不同法院之间沟通审判理念和裁判思路的机会,能够有效避免裁判思路产生更多分歧,有利于具有相同案情的案件在不同合议庭、不同审判庭或者不同法院的裁判尺度的统一,对指导类似案件的处理路径、形成统一的规范性的指导意见,从源头上避免“同案不同判”情况的发生,具有积极的意义。
4、 促进能力提升,培育精英法官
《四五改革纲要》提出确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选。而构建专业法官会议这一平台,使得每一次会议讨论实际上都是各方知识的汇聚和不同观点的交锋,是“寓教于议”的生动诠释,它可以破解一个法官长期在一个合议庭或者审判庭审理案件而形成的思维固化,实现不同合议庭或者审判庭甚至不同法院之间法官的智慧交流,从而拓展了法官视野,有利于法官之间的优势互补和能力提升,有利于培育具有坚定的法律信仰和高尚职业操守的精英法官群体的迅速成长。
(三)打造规范的专业法官会议运作模式
兰州铁路运输中级法院的专业法官会议制度借鉴了上述五个样本法院的运行模式,结合自身实际,着眼于法官自我服务、自我研究、自我提升,服务于法官的审判活动,发挥其最大功效,支持、保障但不干预审判组织依法独立行使审判权,大力加强其规范化建设。
1、 准确定位专业法官会议
专业法官会议作为司法责任制改革中创新性构架组织,其功能定位在于为不同意见提供平等沟通的对话平台,着重解决司法实践中的疑难杂症和统一裁判尺度的问题,同时兼备案件推介、法官能力培养,有效促进审判权的规范运行的功能。基于此,兰州铁路运输中级法院准确把握专业法官会议的设立目的,将其主要任务设定为“促进审判权规范运行,提高审判质量和效率,确保法官依法、独立、公正履行审判职责,为独任法官和合议庭正确理解、适用法律提供参考意见”,明确阐明专业法官会议的性质定位“是为独任法官和合议庭审理案件提供业务咨询和参考意见的咨询平台”。
2、 科学设定组织机构
一方面,结合自身工作的实际情况,专业法官会议的设置采取的是打破专业领域限制的大会议制度格局,避免了以专业条线划分造成的由于人员少而成为“庭务会”的替代品,从而失去了专业法官会议设置的意义。另一方面,专业法官会议的组成人员应当是具有高度专业化和具有充分代表性的群体,因为专业化和代表性是保证权威性的前提和基础,只有这样才能提升会议意见形成的正确性和权威性,才能切实为审判组织提供可参考、可借鉴的意见和建议。为此,兰州铁路运输中级法院采取了条件列举法,即只有符合条件的品行好、有经验、业务强,具备专业素质的人员才能成为专业法官会议的成员,成员可以来自于不同的审判庭。同时借鉴“专家库”的设定模式设置了“专业法官库”,根据不同案件的需要从库中随机确定不少于7名的参会成员,避免了参会人员的固化,保证了会议的公开性和公正性。
3、 详细划定议事范围
我们着力将专业法官会议打造成为审判委员会的过滤机制,确定专业法官会议的根本职能是对个案研究探讨,统一裁判尺度,促进法官能力提升,实现法官的自我服务、自我提升。针对各业务条线工作中存在的具有共性的类案加以总结,提炼出会议讨论的七种案件类型,大体上与样本法院所列一致。所不同的是区分了应当提交会议讨论的案件和可以提交会议讨论的案件,即对于群体性、重大、敏感、可能影响社会稳定等性质的七种案件,明确规定为是应当提交会议讨论的情形;但对于合议庭有重大分歧而难以做出决定的以及新类型等七种案件,规定可以根据情况决定提交会议讨论,不做强制规定。
4、 严格履行前置程序
程序事关公正和效率。科学、严谨的提起程序能够防止不必要的事项进入会议讨论而造成的拖延诉讼和司法资源的浪费,同时有利于强化审判组织的责任心。我们规定,提请会议讨论的案件,必须经过审判组织充分论证并且形成明确意见,制作详细的书面汇报材料,必要时附相关情况的说明材料。会议材料在会议召开前1日呈送会议成员阅看,会议结束后统一收回。这样,既确保了案件在“众所周知”的情况下进行讨论,避免“突然袭击”,有利于提高讨论质量和效率,又做到了讨论过程最大化严谨、规范且符合保密要求。
5、 合理规范议事规则
一是会议讨论按照听取汇报、询问、讨论、发表意见的程序依次进行,汇报由承办人负责,合议庭其他成员、庭长、分管院领导做补充,充分还原案件原貌。二是确立充分陈述和独立表决规则。要求会议成员要充分发表意见并阐明理由和法律依据,依法独立、有理有据地表达个人见解,不做简单的同意与否的表态式发言。对发言顺序不作强制性规定。三是多数决定和少数意见保留规则。为了实现统一裁判尺度的功能,会议讨论按照参会人员二分之一以上同意,形成多数意见,作为会议意见,少数意见同时记录在卷,共同作为审判组织的参考依据。四是与合议庭复议、审判委员会讨论程序有效衔接。对于会议意见与合议庭意见不一致的,由庭长或者分管院领导建议合议庭复议。复议后仍然无法达成一致的或者会议没有形成会议意见的,将层报分管院领导决定是否提交审判委员会讨论决定。
6、 全面完善后续程序
一是事务性工作流程化运作。院审判管理办公室作为会议的日常办事机构,在工作流程的不同节点处负责会议材料的接收、登记、会议排期、参会人员统计和会议联络、会议通知等会务工作,办理会议材料的保存及归档等日常事务及其他交办事项。二是建立会议讨论的留痕机制。每一次会议讨论由审判组织派员承担会议记录,会议记录一份入卷保存,一份送审判管理部门备案,使得每一次会议讨论的内容都有据可循,便于后期的整理和使用。
(四)付诸实践,成功“借脑”,成效凸现
3月21日,《兰州铁路运输中级法院专业法官会议工作规范》正式出台,该规范吸收和借鉴了五个试点改革法院的专业法官会议制度样本的精华,从专业法官会议的性质定位、组织机构设定到会议的议事范围、议事程序以及后续程序等,都做了明确而详细的规定。5月5日,兰州铁路运输中级法院行政审判庭的两个合议庭针对4件行政案件提出申请,启动了由13名法官组成会议成员的第一次专业法官会议,审判组织实现首次成功“借脑”。此次首试专业法官会议这一司法改革新机制,凸显了专业法官会议的制度价值,也为更好地适应司法改革新形势,监督审判权依法运行,辅助法官审理案件,创新工作机制的司法体制改革,落实司法责任制开启先河;对疑难案件正确适用法律,提升办案法官专业素质,促进审判信息交流与共享,提高案件审理质量与效率发挥了积极作用。
会议讨论中首先由两名主审法官分别介绍了案件情况,然后提请各位会议成员就案件所涉及的相关法律适用方面的四个问题进行探讨。13名法官在主持人的引导下,围绕合议庭提出的4个方面的疑问,逐一进行了认真研讨、仔细分析,依次各抒己见,经过充分而激烈的研究探讨,分别形成了会议的多数意见和少数意见。讨论期间,部分法官还就案件所涉及的法律适用问题,将查找的最新相关法律规定和外省市相关规定提供给合议庭参考。这种借力于“智囊团”的办案方式,为该案的法律适用开阔了思路,提供了建设性参考意见,为合议庭最终形成处理意见,给予了有力的理论支撑和智力支持。会议成员为案件主动搜集资料、积极“献计献策”的行为,彰显出作为平等会议成员,在参与案件研讨中,体现出的职业法律人应有的担当精神和所起到的一种引领、示范作用。
四、结语
大法官卡多佐曾言,如果根本不知道道路会导向何方,我们就不可能智慧地选择路径。任何制度的发生、形成和确立都是在时间流逝中完成的,在无数人的历史活动中完成。同样,专业法官会议制度也是如此。它是在当今司法改革的历史大背景下诞生成长,逐渐展现出其深厚的价值基础和强大的制度功能,为推进改革提供了有效的实践路径。相信随着司法改革的不断深入发展,其功能和价值会接受实践的不断检验而愈加完善并得以进一步充分释放。
注释:
1.最高人民法院2015年2月26日发布的《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》。
2.曹炜、熊静:《司法改革语境下的法官会议探析》,载《法律适用》2015年第9期,第27页。
3.张哲:《正定法院推行专业法官会议制度》2015.6.28,http://new.hbfzb.com/2015/fayuan_0428/86303.html
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