以改革创新促司法公正

2015年12月，兰州铁路运输两级法院开始跨行政区划集中管辖行政案件试点工作。改革试点工作开展以来，两级法院坚持合法性审查原则，注重行政纠纷的实质性化解，依法公正审理行政案件，取得了良好的法律效果和社会效果。我们通过对兰铁两级法院试点工作开展一年来的情况进行调研，对取得的成果和经验进行了总结，对存在的困难和问题进行了分析，并提出了相关建议，形成以下调研报告。

一、跨行政区划集中行政案件试点工作开展情况

2015年6月，根据中央和甘肃省委的统一部署，经最高人民法院批准，兰州铁路运输法院成为首批在省、自治区层面跨行政区划集中管辖行政案件的九个试点法院之一。在原有管辖的基础上，自2015年12月1日起，兰州铁路运输法院集中管辖原由兰州市、白银市、定西市所辖的20个县（区）基层人民法院和兰州新区人民法院管辖的一审行政诉讼案件。兰州铁路运输中级法院受理上诉案件以及被告为兰州市县处级以上行政机关（人民政府除外）的一审行政案件。从行政案件的管辖地域和人口来看，管辖总面积5.46万平方公里，管辖最长半径280余公里，辖区总人口约826.8万人。

（一）案件审理情况

据统计，2015年12月1日至2016年11月30日，兰州铁路运输两级法院共受理行政案件1027件，审结906件，结案率88.22%，法定审限内结案率100%。其中，受理一审案件896件，审结782件，结案率87.27%；受理二审案件131件，审结124件，结案率94.66%。主要特点是：

1、案件数量较去年明显增加，主要集中在兰州地区

2015年12月1日以来，兰州铁路运输法院受理兰州、定西、白银三市21个县、区一审行政案件共计677件，与2015年相比，该地区行政案件总数增加284件，增加幅度72.26%。（如图1）

图1  三市2015、2016年行政案件数量对比

   案件数量上升的主要原因，一是行政诉讼法修订后扩大了行政诉讼的受案范围，更多当事人选择通过诉讼方式维护合法权益；二是“立案登记制”实施后，畅通了诉讼渠道；三是跨行政区划集中管辖行政案件后，当事人对提起行政诉讼的顾虑减少。

从受理案件的地域分布来看，被告在兰州地区的498件，占73.56%，比去年同期增加287件，增加幅度136.01%；被告在白银、定西地区的179件，占26.44%。（如图2）兰州地区的案件数大幅增长，定西、白银地区的案件数基本持平。主要原因是兰州作为省会城市，社会管理密集度较大、行政行为的绝对数量较多、发生行政争议的几率较高。

图2  受理案件分布地区及比例

2、案件类型多样，相对集中在涉民生领域，新类型案件相继出现

受理案件的类型涉及20多个行政管理领域，但主要集中在城建、劳动和社会保障、公安、资源以及乡政府处理等涉民生领域，行政协议、附带审查规范性文件、一并提起民事诉讼等新类型案件也相继出现。受理的一审案件中，城建类208件、劳动和社会保障类168件、公安类148件、资源类111件、乡政府处理类40件、工商类29件、交通类27件，共计731件，占受理案件总数的81.58%。（如图3）受理新类型案件27件，占受理案件总数的3.01%。以上数据表明随着经济社会的发展和人民群众法治意识的提高，涉民生行政案件仍是当前行政审判工作的重点。

图3  案件类型及比例

3、行政机关败诉率高于全省平均水平，判决撤销的案件比例较高

审结的案件中，作出实体判决283件，其中判决行政机关败诉102件，败诉率36.04%，高于2015年全省平均值21.54个百分点。其中资源类、城建类、公安类、劳动和社会保障类，共计84件，占82.35%。（如图4）

图4 败诉案件类型

 从败诉案件被告所在地域来看，兰州地区87件、定西地区7件、白银地区5件、其他地区3件。行政机关败诉的案件中，判决撤销行政行为的53件，占51.96 %；判决履行法定职责或行政协议的24件，占23.53%；确认违法的25件，占24.51%。尚无确认无效和判决变更的案件。（如图5）

图5  败诉案件判决类型

行政机关败诉率较高的原因主要是，一方面司法审查力度加大，人民法院对行政行为合法性的审查更加严格；另一方面跨行政区划集中管辖行政案件后，排除了地方干预，法官没有后顾之忧，能够更严格依法办案。同时也暴露出行政机关在行政执法中还存在一些薄弱环节。

4、驳回起诉的比率较高,当事人超过起诉期限、重复起诉和不当行使诉权的现象比较突出

审结的一审案件中，驳回起诉222件，占比28.38%。其中，不符合起诉条件的120件，占54.06%；超过起诉期限的42件，占18.91%；行政行为对原告合法权益不产生实际影响的30件，占13.52%；重复起诉的17件，占7.66%；未经复议前置程序等其他原因13件，占5.85%。（如图6）驳回起诉比率较高的原因在于，一是有的当事人对新修订的行政诉讼法缺乏了解，“不会告”或“错误告”而被驳回起诉；二是有的当事人法律意识不强，耽误处理时机，超过起诉期限；三是有的当事人利用登记立案门槛较低的制度设计，滥用诉权甚至恶意起诉；四是有的当事人在跨行政区划集中管辖前，在当地法院已经起诉，败诉后又到集中管辖法院重复起诉。

图6  驳回起诉案件情况

5、服判息诉率、调撤率相对较高，实质性化解行政争议成效明显

审结的782件一审案件中，直接生效案件557件，服判息诉率71.22%。直接生效的案件中，原告撤诉292件，调撤率达37.21%。（如图7）

图7 裁判结果及比例

服判息诉率和调撤率较高的原因，一是跨行政区划集中管辖后，行政审判更加公正、透明，当事人对法院工作的认可度增加；二是行政机关改变了以往“凡败诉必上诉”的错误观念，能够理性对待败诉结果；三是兰州铁路运输两级法院加大了实质性化解行政争议的力度，经过沟通协调，行政机关主动改变行政行为，原告实现诉讼目的而撤诉；四是法院针对原告“不会告”、“错误告”的现象进行合理适度的释明，引导当事人合法、适当的行使诉权，经过释法说理，原告主动撤诉。

（二）主要做法和取得的成效

跨行政区划集中管辖行政案件改革试点一年来，兰州铁路运输两级法院在优化司法环境、保护行政相对人合法权益以及助推法治政府建设方面取得了初步成效。

1、大力推进行政审判专业化，在提升审判质效方面取得明显成效

兰州铁路运输两级法院以面向全省法院公开选调的7名行政审判法官为“火种”，坚持内挖潜力，整合资源，提升素质，着力推进专业化行政审判队伍建设，积极参与、主动适应改革试点工作。一方面，立足盘活既有审判资源，集中人力、物力，建立推行大立案、大审判模式，形成审判合力。另一方面，从加强业务培训入手，提升司法能力。常态化地举办“兰铁讲堂”辅导讲座;积极争取举办和参加各种高层次的培训，有效提升法官队伍的专业素质。与此同时，加强实践探索，创新制度机制，及时跟进总结，相继制定和出台《专业法官会议工作规范》、《行政一审案件开庭审理程序规范》、《行政诉讼释明规则》、《审理行政案件办案指引》等四项制度，引导当事人依法、正确参与诉讼，指导法官规范、有序审理行政案件，审判质效明显提升。

2、积极践行司法为民宗旨，在确保群众依法表达诉求方面取得明显成效

跨行政区划集中管辖行政案件后，当事人诉讼不便和法院诉讼成本增加成为困扰改革试点工作开展的主要难题。为有效化解这一矛盾，兰州铁路运输两级法院牢固树立司法为民的宗旨，以“立案登记制”改革为契机，坚持有诉必理、有案必立，当场立案率达96%，充分保障人民群众依法表达诉求的权利。积极探索司法便民措施，开通12368诉讼服务热线、建立兰铁中院远程视频预约立案QQ平台，为当事人提供法律咨询、预约立案等服务。同时，通过巡回审判、上门协调，就地解决矛盾纠纷，减少当事人的诉累。从受理案件数量大幅增长的情况来看，基本消除了原告的思想顾虑，有效解决了当事人“告状难”的问题。一年来，通过巡回办案，共解决行政纠纷170余件，人民群众依法维权的渠道更加畅通。

3、始终坚持公平公正司法，在摆脱地方干预、提升司法公信力方面取得明显成效

兰州铁路运输两级法院是省法院的直属法院，摆脱了地方干预，能够严格按照行政诉讼法的要求，坚持合法性审查原则，充分发挥司法监督的职能作用。通过公平公正审理行政案件，既监督了行政机关依法行政，又有效保护了行政相对人的合法权益。如甘肃天方食品有限责任公司诉兰州市七里河区工商行政管理局工商行政处罚案，因被告工商局作出的行政处罚决定认定事实的主要证据不足，兰州铁路运输法院当庭判决撤销行政处罚决定，有力的监督了行政机关依法行政。同时，跨行政区划集中管辖行政案件后，加大了当地行政机关败诉的危机感，促使行政机关自觉依法行政，规范执法行为。行政机关不再干预行政案件的审理，老百姓敢告、敢诉，法官敢审、敢判。行政机关也能够积极应诉，主动履行法院的生效判决。目前，兰州铁路运输两级法院没有接到生效行政判决未执行的举报，行政案件“审理难”、“执行难”的问题得到基本解决，司法公信力进一步提升。

4、主动延伸行政审判职能，在实质性化解行政争议方面取得明显成效

兰州铁路运输两级法院把实质性化解行政争议，实现“案结事了”作为行政诉讼的主要目的，主动延伸司法职能，积极推进行政争议多元化解决。在履行监督依法行政职责的前提下，更加关注当事人诉求的合理性和妥善化解争议的可能性，引导当事人理性表达诉求。同时，加强与行政机关的协调沟通，借助各方优势，形成矛盾纠纷解决的合力，实现行政手段与司法手段在解决矛盾纠纷问题上的相互衔接和优势互补。在行政纠纷实质性解决的情况下，原告主动提出撤诉的案件增多。如甘肃省国营屯沟湾石英矿144名职工诉永登县人社局申请办理医疗保险系列案，合议庭多次与有关部门沟通协调，在兰州市、县有关部门的共同努力下，仅用11天时间，妥善解决了原告的医疗保险问题，最终原告全部撤诉结案，取得了良好的法律效果和社会效果。

5、切实履行司法监督职能，在助推法治政府建设方面取得明显成效

兰州铁路运输两级法院通过对行政行为的合法性审查，发挥司法的引导、示范、评价和规制功能,将司法监督转换为促进行政机关依法行政的压力和动力。通过依法判决行政机关败诉，引起行政机关的警示，从源头上减少行政争议的发生。同时，加强与行政机关的良性互动，通过召开座谈会、提出司法建议等方式，帮助行政机关查找行政执法中存在的问题和漏洞，促使其增强规范执法意识，提高行政执法水平。如吴某某等人诉兰州市城市交通运输管理处“非法营运”行政强制、行政处罚系列案，经法院协调后，兰州市城市交通运输管理处根据法院反馈的情况积极整改，进一步规范执法行为，该类诉讼案件大幅减少。此外，两级法院认真落实行政诉讼法关于“行政机关负责人应当出庭应诉”的规定，督促“关键少数”积极出庭应诉、答辩，了解执法过程中存在的短板，促进了行政机关依法行政意识和执法水平的提升。一年来，兰州铁路运输两级法院公开开庭审理的案件中，行政机关负责人出庭应诉率达71.2%。通过让当事人“告官能见官”，增强了老百姓对行政审判的信任与信心。

二、试点工作中存在的问题

1、案件数量急剧上升，集中管辖法院审判压力加大

跨行政区划集中管辖行政案件后，兰州铁路运输两级法院行政案件数量急剧上升，法官和审判辅助人员紧缺，审判工作压力成倍增长。兰州铁路运输法院缺编严重，该院政法编制56人，现员仅有46人。同时因历史原因和体制障碍，人民陪审员尚未选配到位。许多法官除了办理自己主审的案件，还要参与合议庭审理其他案件，加剧了审判资源紧张态势。尽管两级法院采取大审判的形式，将具有审判资格的人员全部充实到行政审判工作第一线，但由于许多法官初次从事行政审判，审判业务尚在学习摸索阶段，案件数量成倍增长的态势和司法能力不足的现状，使审判人员工作压力不断加大。

2、案件集中人员分散，行政审判力量流失严重。

跨行政区划集中行政案件后，兰州、定西、白银三市两级法院行政案件数量大幅减少，尤其是基层法院只受理非诉执行案件，行政审判人员多被安排办理民事或者刑事案件，造成了行政审判力量的流失。从调研情况来看，兰州、定西和白银三市，目前共有行政审判人员78人，其中有57人被抽调从事刑事民事审判和其他工作。行政审判队伍经过20多年的培养和锻炼，成为我国司法战线上一批不可或缺的力量。如果任由行政审判力量流失，既给审判资源造成极大的浪费，也不利于行政审判专业化水平的提高。

3、案件范围点多面广，诉讼成本持续增加。

一年来，两级法院受理行政案件涉及三市各县区三十多个部门，40多个行政管理领域，案件当事人住所地分散偏远。试点工作开展以来，兰州铁路运输法院为方便群众诉讼，多次巡回办案，就地解决行政纠纷，取得了良好的社会效果。但巡回办案的成本却相对较高。两级法院在人力、车辆装备、专项资金等方面困难本身较多，尤其是对于案情重大复杂、影响面较广的案件，赴当地多次协调，司法成本相应增大。从当事人角度来看，兰州郊区、县和定西、白银的当事人赴兰州市参加诉讼，必然会增加交通费、住宿等费用，造成诉讼成本的增加。尤其是定西市的岷县、漳县，白银市的景泰等距离兰州市较远的地区，当事人往返法院成本较高。从定西市行政案件数量比去年减少的情况来看，有的当事人因诉讼不便而放弃了通过行政诉讼的方式维护自身合法权益。

4、司法与行政管辖交错，人大监督职能弱化。

跨行政区划集中管辖行政案件后，兰州铁路运输法院与所管辖地区人大不存在隶属关系，没有向当地人大及其常委会汇报工作的法律义务，导致当地人大无法及时、全面掌握行政案件审判工作的具体情况，不能有效监督行政机关的行政行为。同级人大作为当地的权力机关，对本行政区域内的行政执法和行政审判工作享有监督权。由于跨行政区划集中管辖试点工作的开展，致使当地人大无权当地行政审判工作进行监督，进而不能及时掌握行政执法是否存在违法和不当等情形，从而不能对当地的行政执法活动进行有效监督。

5、远离司法管辖区域，协调难度不断加大。

一方面与行政机关的协调难度增加。虽然跨行政区划集中管辖在一定程度上摆脱了地方政府的干扰，也防止了因长期协调造成的久拖不决。但由于兰州铁路运输两级法院长期以来只受理涉铁路运输的刑事、民商事案件，对跨区划管辖地区的风土人情、社区民意、村规民约知之甚少，息诉维稳的难度相对较大。两级法院与被告行政机关相对陌生，双方对案件持谨慎态度，心存顾虑，缺乏协调沟通的基础。法院在办理案件过程中，基于对当地行政机关的熟悉程度和交通不便等因素，与行政机关的沟通协调减少，不利于实质化解行政争议。

另一方面与当地法院之间协调沟通有一定难度。由于兰州铁路运输两级法院异地传唤当事人、送达相关法律文书，部分案件还需在当地法院开庭审理，不可避免地需要当地法院进行必要的配合。虽然刚开始工作进展比较顺利，当地法院出于兄弟法院考虑极力配合，但由于未纳入其正常的工作范围和行政审判工作的考核，在经费保障和人力资源配合方面缺乏制度支撑，影响其工作积极性，对跨区划集中管辖试点工作的长期实施、顺利开展必然会产生一定的影响。

三、对推进跨行政区划法院试点工作的建议

1、及时跟进立法，为跨行政区划管辖提供法律支持。    

根据《立法法》第8条的规定，“人民法院和人民检察院的产生、组织和职权由法律规定”。 跨行政区划司法管辖改革，政策、方针难以克服自身的不稳定性和不持久性，改革必须与立法相衔接，实现于法有据。现行宪法并未对司法管辖区域作出明确的规定。尽管行政诉讼法对跨行政区划集中管辖行政案件做了规定，最高人民法院在《指导意见》中也就跨行政区划集中管辖行政案件的具体工作提出了指导性意见。但《人民法院组织法》并未对跨行政区划集中管辖法院的具体职责和定位做出规定。如果要建立一种长效的法院与法院之间的联络机制，首先，应当以法律的形式对跨行政区划集中管辖法院的属性和职责做出明确定位，并适时修改法院名称。其次，必须通过修改法院组织法，对跨行政区划集中管辖法院和非集中管辖法院在办理案件过程中的具体职责以及如何相互协助、配合上升到法律层面。对两个法院在办理集中管辖案件时各自的职责和分工作出明确规定。第三，在行政诉讼中，由于涉及到集中管辖法院与当地政府进行协调沟通的问题，还应该在行政诉讼法中就法院与地方政府协调解决和实质化解行政争议的原则、范围和方式等相关问题进行明确，从而为跨行政区划集中管辖案件后建立和推广法院联络制度提供法律上的依据和支持。第四，鉴于跨行政区划集中管辖法院在地域管辖方面的特殊性，应当通过法律规定，允许集中管辖法院根据实际情况在部分县市设置巡回法庭。

2、加强通报沟通，充分发挥人大的监督职能

跨行政区划集中管辖行政案件后，兰州铁路运输两级法院要建立与兰州、白银、定西三市人大之间的联络机制，定期通报行政案件审理情况，以充分发挥同级人大对行政机关的监督作用，促进行政机关依法行政。

首先，要对三市行政案件的受理情况进行定期通报。一方面要对受理行政案件的数量进行通报。另一方面要对受理案件的类型进行通报。通过定期通报，使当地人大能够及时掌握行政机关与行政相对人发生行政纠纷的基本情况，归纳总结存在的主要问题，从而有针对性的提出相关建议，进行有效监督。其次，要对当地行政机关负责人出庭应诉履行法律职责情况进行通报。行政诉讼法对行政机关负责人出庭应诉做出了强制性规定，目的就是为了解决群众“告官不见官”的问题。行政机关负责人出庭应诉不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。兰州铁路运输两级法院向当地人大通报行政机关负责人出庭应诉情况，可以进一步促进有关行政机关切实履行法律义务，有助于增强“关键少数”依法行政的意识，促进提升行政机关负责人依法行政的意识和水平。第三，要对行政机关败诉案件基本情况进行通报。通过向当地人大通报行政机关败诉案件的基本情况，可以让当地人大及时掌握行政机关在依法行政和行政应诉方面存在的主要问题。当地人大通过行使其权力监督的职能，督促当地行政机关提高思想认识、及时纠正错误，促进行政机关依法行政。

3、实现良性互动，实质解决行政争议

要通过顶层设计积极发挥党委统揽全局、协调各方的优势作用，建立跨行政区划法院与兰州、定西、白银三市及21个县区政府之间的协调机制。第一，完善行政复议应诉与行政审判联席会议制度。兰州铁路运输两级法院应定期组织行政机关，针对行政执法、行政复议和行政审判中存在的疑难问题以及其他有关问题进行研究，实现行政与司法实现良性互动。第二，健全行政争议预防协调化解机制。兰州铁路运输两级法院应当与当地行政机关及时沟通，通过事前预防、事中化解、事后规范，从源泉头上预防和消除影响社会稳定的隐患。尤其对于群体性和涉民生的行政争议，要最大限度地协调化解，通过司法建议进一步规范行政执法行为，实现法律效果和社会效果的统一。第三，推进行政机关负责人出庭应诉制度。通过落实《行政诉讼法》关于行政机关负责人出庭应诉的法律义务，增强行政机关负责人依法行政的意识和能力，促进行政争议的协调解决，督促行政执法人员规范行政执法行为，努力从源头上预防和减少行政争议的发生。第四，完善信息交流与共享机制。兰州铁路运输两级法院与当地行政机关之间要加强信息交流，实现资源共享。必要时，可采取联合或单独召开新闻发布会等方式，将有关信息向社会公众予以公布。第五，建立司法建议反馈机制。兰州铁路运输两级法院要加大司法建议的力度，对行政审判中发现的行政执法存在的普遍性问题、可能引起群体性事件和影响社会稳定的行政管理问题以及其他需要改进或注意的共性事项及时提出司法建议。接受司法建议的行政机关要认真对待法院提出的司法建议，及时回复司法建议的落实情况，对照本部门行政执法实际，切实加以整改。

4、设立巡回法庭，合理配置行政审判资源。

跨行政区划集中管辖制度是从制度层面解决当地行政机关对法院行政审判工作干预，使广大群众打消了顾虑，敢于对行政机关提起诉讼，从而理顺和畅通人民群众通过法律途径理性解决行政争议的渠道。但由于管辖地域的变化，在保证司法公正的同时，却给群众参加诉讼带来不便。在距离兰州较远的地区设立巡回法庭，可以让老百姓能在当地通过集中管辖法院依法提起行政诉讼，及时有效化解纠纷，大大减少当地群众的诉讼成本，方便群众参加诉讼，也可以减少审判人员在本院和所辖区域之间的多次往返，从而节约司法成本。另一方面，跨行政区划集中管辖行政案件后，集中管辖法院审判压力增大，原管辖法院行政案件急剧减少，如何有效盘活非集中管辖法院的行政审判力量显得尤为重要。在有限的司法资源范围内，通过跨行政区划集中管辖案件的改革推进，实现司法资源的有效重组和合理分配，可以提高司法活动的准确性和权威性。当地法院的行政审判力量是行政诉讼法实施以来我们国家多年培养的宝贵司法资源，应当予以充分利用。集中管辖法院在当地设立巡回法庭时，通过有效利用当地行政审判力量，不但可以减轻两级法院审判人员的工作压力，也可以有效盘活当地法院的行政审判力量，从而达到审判资源的合理配置。

从设立巡回法庭的可行性方面考虑，将当地法院行政审判力量整体移交集中管辖法院管理，就地成立巡回法庭，既可以将熟悉当地情况的审判力量安排在当地工作，解除这些审判人员因工作调动造成的生活不便等后顾之忧，又可以为集中管辖法院设立巡回法庭提供强有力的人力资源。同时，省级以下法院人、财、物统一管理的改革机遇，减少了改革过程中与当地人大、编委、政府等相关部门的协调环节，可以使集中管辖法院只需要借助省级法院的统一调配，就可解决设立巡回法庭在人员配置、基础建设和信息化设施等方面的所有难题，既降低了改革成本也极大的提高了改革的效率。

5、推行便民措施，方便群众参加诉讼。

首先，建立网上诉讼服务中心，提供便捷的司法服务。跨行政区划集中管辖案件后，给当事人接受司法服务带来一定不便。而互联网的发展和普及却为法院向当事人远程服务提供了平台。兰铁两级法院可以有效利用现代化信息手段，以“互联网+”的形式，拓展诉讼服务载体，通过建立网上诉讼服务中心为当地群众提供方便快捷的司法服务。通过网上诉讼服务平台，实现网上立案、电子签章、大屏幕公告显示、网上信息查询、远程诉讼，在线服务等方面的应用，提高审判工作效率，降低人民法院司法成本，方便群众诉讼，减少当事人诉累，使群众能充分感受到诉讼的轻便快捷。

其次，通过远程视频开庭，减少当事人讼累。根据新民事诉讼法司法解释第259条的规定，经当事人双方同意，可以采用视听传输技术等方式开庭。此司法解释为远程视频开庭提供了法律依据。远程视频开庭的目的是为了方便群众诉讼，提高审判效率，这种新的庭审模式可以有效解决跨行政区划集中管辖案件后群众参加诉讼不便的问题。可以尝试在兰州的红古、永登，定西、白银等距离兰州中心较远的地区设立视频法庭，实现异地视频开庭。两级法院在条件允许的情况下，也可以学习广东等地，通过“云法院”APP等手机软件，实现法院与当事人之间随时随地的互联互通。