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试论我国法官职业保障制度的完善

来源:兰铁中院 作者:郝广庭 李德福 责任编辑:Admin 发布时间:2019/1/24 16:56:27 阅读次数:
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(本文荣获全国法院第二十二届学术讨论会优秀奖 甘肃省高级法院学术讨论会二等奖)

内容提要:人才流失、“案多人少”以及法官遭受人身侵害事件的频频发生,使我国法官职业面临着进入“高危职业”的困境。建立和完善我国的法官职业保障制度、确立法官应有的尊荣,对于确保法官依法独立行使职权,维护司法公正有着十分重要的意义。本文通过分析我国当前形势下法官职业所面临的困境和原因,提出通过不断完善法官职业收入保障制度、职业安全保障制度、职业权力保障制度和职业监督保障制度来逐步完善适合我国国情的法官职业保障体系和运行机制,从制度上确保法官依法履行职权,维护司法公正。(全文8187字)

     一、法官职业面临的困境
    (一)法官队伍待遇的相对低下造成大量的人才流失。
    虽然近年来,法官经济保障得到了一定重视,但从我国的整体情况来看仍存在诸多问题。首先,法官的工资待遇还是偏低,使得法官职业对社会精英没有吸引力。由于法官工资待遇低,其职业特点又使其不可能从其他正当途径获得收入,大量优秀的法律人才宁可从事律师和企业法务,也不愿加入法官队伍。其次,法官待遇的低下,造成了法院系统现有人才的大量流失。尤其在西部和不发达地区尤为严重。许多通过司法考试的法官大都辞职去从事其他收入较高的职业。随着优秀法律人才的流失,法官素质也越来越令人担忧,这也必将影响到我国法官职业化的进程。
    (二)“案多人少”的矛盾使法官承受着巨大的工作压力。
    随着依法治国的推进,人们的法律意识大大增强,人民法院的案件数量呈大幅增长趋势。许多基层法院每年要受理七八千甚至上万件案件,法官每人每年承办的案件也在上百件。由于人才的流失,案件大幅增长,而法官的人数却没有增加,案多人少的矛盾十分突出。据《南方周末》报道:广东东莞市塘厦人民法庭有13个法官,截至11月15日广东法院系统年度收案数统计日,塘厦法庭人均收案近一千宗的就有三人。东莞市法院系统不到200位一线法官,却管辖着1200万人。白天,法官们几乎没有时间做案头工作:开庭、开庭、吃饭、开庭、开庭;见当事人、调解、见当事人、调解……。而增加编制很困难,很难招到更多的人[1]。相当多的法官成天忙于办案,既要注重判决的法律效果,又要注重判决的社会效果以减少涉诉信访,使得法官的精神始终处于紧张状态,承受着巨大的精神和工作压力。
    (三)自身承担的法律职能和社会职责的转变使法官职业的风险越来越大。
    我国现阶段的法官,不仅仅承载着广大人民群众对公正的追求,同时也是各种社会矛盾和冲突的承受者。众所周知,审判活动大多数情况下,是一方胜诉、一方败诉。在诉讼中,双方当事人都抱着自己有理,自己应胜诉的理念去加入诉讼,必将在案件的审理中对法官怀有很高的期盼。而当法官依据事实和法律做出裁判后,要求得不到满足的一方就会对法官产生痛恨情绪。[2]特别是由于当事人举证不力或其他缘故使当事人的意见与法官的判断出现分歧时,当事人很少从自身找原因,而通常迁怒于法官。同时,法律规定对侵害法官行为惩罚的缺失,客观上使法官成为了一个容易受到打击又缺乏掩护的群体。[3]近年来,法官人身权利受到侵害的事件触目惊心,且呈逐年增长趋势。云南会泽一被执行人对法官行凶,造成法官一死一伤;贵州的女法官蒋庆被长期帮教的罪犯杀死在家中;广东四会市法官莫兆军因被告人不服判决自杀而被捕;湖南永州市零陵区法院三名法官被原当事人枪杀;广西梧州市长洲区执行法官被当事人泼硫酸致伤等等。随着越来越多的侵害法官人身权利案件的发生,难免让有些法官感叹,“中国的法官已经成为高危行业”。正如南京师范大学法学教授李浩所说,“过去由政府解决的社会矛盾现在都由法院来承担,因此法院处在矛盾的交汇点上。审判是一种黑白分明的结果,一方胜诉,一方败诉,如果当事人能够理性地对待判决结果,就不会采取过激行为,但是往往有些性格偏执的当事人不能接受判决,在这种情况下,容易发生伤害法官的事件”。
    (四)行政化管理模式对法官独立行使审判权产生了制约。
    我国长期以来的文化传统和现行的行政化管理模式对法官独立行使审判权产生了严重的制约。首先,人事管理的地方化。我国法院现行的法官管理制度沿用的是地方主管,上级法院协管的传统干部制度。[4]法官的资格、待遇、晋升、奖惩等方面均由地方人事部门负责;法院院长、副院长、庭长、副庭长都由地方组织部门负责考察,党委研究后报同级人大履行程序批准任命手续,这种用人体制极易使法院受制于地方官员。其次,法院财政管理的地方化。由于我国的政府机关掌握着整个国家的财政,各级司法机关的办案经费、财政预算、办公条件以及各种装备等方面的费用,都是由各级地方政府拨给、控制和管理[5]。司法部门缺少人事管理与经费保障机制,使得法官职业保障制度呈现出先天不足的现象,从而从根本上制约我国司法改革的进程与未来。与此同时,我国司法审判与司法行政混为一体,法院在对审判工作的协调中仍较多采用等级审批,首长负责的行政工作方式,有学者称此现象为“司法权的行政格式化”。这种司法权行政化严重损害了法官的独立性[6]。从法院工作的实际看,法官依法审判与领导审核把关相结合,这表面上看是对审判权的慎重行使,但实质上却是对法官依法办案的一种行政限制[7]。这种管理体制使得法官变成了行政化管理的对象,有悖于法官职业的特点,限制了法官职业化的建设和发展。
    (五)监督权的滥用冲击了司法权威。
    真正要实现依法治国,法律至上是应有之义。而当下,广大群众的法律意识还比较淡薄,信仰法律的文化氛围还普遍缺乏,法律至上还没有完全落实,有些当事人不相信法律,遇到纠纷往往去找政府、找人大、找党委去解决,矛盾处理的不满意就上访、闹访、缠访,以至于有的案子二审后还多次再审,裁判的公信力以及公众对法律的信仰就难以树立起来,司法权威也难以得到社会的普遍尊重。我国法官法规定,作为行使审判权主体的法官个体在依法行使审判权的过程中,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但从司法实践来看,人民法院在接受权力机关监督的同时,来自社会性的干扰已成为影响人民法院独立行使审判权的重要因素,基于这些干扰因素的存在与影响,人民法院的独立审判空间正在逐步地被蚕食与鲸吞。不可否认,人民法院在独立行使审判权的过程中,难免会产生一些瑕疵甚至错误的案件,但只要我们能够充分发挥检察监督、审判监督和上级监督这些法定监督机制的应有作用,应该可以及时纠正。[8]诚然,近年来在司法实践中通过涉法信访和权力机关的个案监督这些渠道而最终使合法权益得到救济的案例并不少,但是,我们必须看到的是,其对法治价值、司法功能、司法环境的破坏远远大于其产生的正面效应,司法信任危机已让人开始怀疑司法本身的价值存在,从而严重的冲击了司法的权威。
    二、完善法官职业保障制度的必要性
    (一)完善法官职业保障制度是法官职业化的需要。
    《法官法》第34条至第36条规定:法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点,由国家规定。法官实行定期增资制度,经考核确定为优秀、称职的,可以按照规定晋升工资,有特殊贡献的,可以按照规定提前晋升工资。法官享受国家规定的审判津贴,地区津贴,其他津贴以及保险和福利待遇。但是,由于种种原因,《法官法》赋予法官的职业权利,缺乏有效的制度保障,至今有些职业权利尚未落实或没有完全落实。因此,建立和完善法官的职业保障机制,全面落实法律赋予法官的职业权利和应享受的职业待遇,维护法官职业应有的尊荣,确保法官依法履行职权,是我国法官职业化建设的客观需要。
    (二)完善法官职业保障制度是确立司法权威的需要
    法官职业本来是法治社会最令人崇敬、最令人羡慕、最稳定和最有保障的职业,但我国法官目前却是有高度风险的职业[9]英国丹宁法官说:“在所有必须维护法律和秩序的地方,法院是最需要法律秩序的。司法过程必须不受干扰或干涉。冲击司法正常进行就是冲击我们社会的基础。[10]”在许多国家,藐视法庭罪都是一项典型的重罪,而在我国,经合法传唤,拒不到庭者有之;法庭上双方当事人动手者有之;在法院大吵大闹者有之;辱骂、围攻法官者有之;撕毁法院裁决文书者有之;不配合法官调查取证者有之;故意隐匿财物、抗拒执行者有之;诉讼中当事人采取如缠诉上访、自杀、威胁乃至伤害法官等不正当手段给法院施加压力,干扰法官判案的现象更是屡见不鲜……虽然刑法里确立了妨害司法罪,而在司法实践中,上述行为真正被定罪处罚的却是少之又少。面对司法权威不断受到的挑战,我们的表现比较“软弱”。司法机关是公平与正义的最终裁决者,这个权威如果不能树立,社会就没有正义可言。只有对妨碍司法活动的违法犯罪行为依法制裁,才能切实保障司法人员人身生命安全,确保司法人员依法履行职务。。由于社会公众中部分人法律意识淡薄,近几年来,侵害法官人身权及其他职业权益的恶性事件层出不穷,对法官的人身安全造成了严重威胁和侵害,使法官承受着较高的职业安全风险。司法无权威,法律只不过是 “毫无意义的空气震动而已”。 法治社会是一个崇尚法律尊严的社会,是一个信仰和维护司法权威的社会。在法庭上,法官代表国家依法行使审判权,侵犯法官履行职责的行为就是对司法权威的蔑视,也是对法律尊严的亵渎。
    (三)完善法官职业保障制度是维护司法公正的需要
    公正是人类社会永恒追求的价值目标,法治是人类社会公正的最佳方式,而法院的超然地位,高度的司法权威,是法治必不可少的核心内容。司法改革的目的就在于建立一套公正合理的司法制度,通过制度来保证公正的实现。只有建立完善的法官职业保障制度,才能更好的维护司法公正。由于法院是社会公正的最后屏障,而法官则是这道屏障的守护者,他们掌握着“生杀予夺”的大权,因此,被视为社会公正的象征,这就要求法官必须超越于民众之上。这种超越,一是社会地位的超越;二是形象的超越;三是经济的超越。因为法官也是活生生的人,也有七情六欲。只有不断完善法官职业保障制度才能实现这些超越,让法官感受到职业的荣耀和责任重大,才能更好地适用法律,才能更好地维护司法公正。同时,司法公正需要一系列制度来保障法官独立行使审判权,避免法官因独立公正行使职权而遭受人身、财产乃至社会地位等方面的贬损[11]。因此,建立合理而有效的法官职业保障制度对维护司法公正具有十分重要的意义。
    (四)完善法官职业保障制度是保障廉洁司法的需要
    我国对法官的管理沿袭过去公务员的管理模式,在法官的身份和权利保障方面比较弱,没有体现法官独有的特色。因为审判的独立性、权威性,法官在禁不起诱惑的情况下,很容易产生司法腐败。如,我国的经济现已走向市场化,我国的教育、医疗、住房、养老等均变为由个人来承担。由于法官的政治地位未提高,经济待遇低,当法官首先作为一个经济个体走入这个社会圈子时,他也会像平常人一样为生活、为孩子上大学、为买房子的费用而发愁,在经济上捉襟见肘的情况下,很容易滋生腐败。剖析法院系统中出现的一些腐败案的形成过程,原因固然很多,但其中的一个重要因素就是经济待遇低,特别是低薪。高薪不一定能养廉,但低薪必不足以养廉,低薪之下难以抵制和减少腐败[12]。所以,我们提倡对法官,要隆其待遇,保其身份,厚其地位。只有建立合理的法官职业保障制度,在政治上赋予法官应有的社会尊荣,从经济上确定法官较高的收入,司法廉洁保障制度才会有经济基础和政治基础。解了法官的后顾之忧,让法官不为生计而发愁,不为小利而枉法,法官才能集中精力去研究法律,排解纠纷,才能公正司法,廉洁办案。
    三、完善我国法官职业保障制度的构想
    法官职业保障制度就是要确保法官保持中立地位,免受外界干扰,依法独立、公正的行使职权。保障法官职业独立性和稳定性是法官保障制度的终极追求。因此,法官职业保障制度应当包括法官职业收入保障制度、法官职业安全保障制度、法官职业权力保障制度和法官职业监督保障制度。
    (一)完善法官职业收入保障制度以确保队伍稳定、廉洁。
    “如果国家不能确保法官的工作和生活条件,仅从道义上强调‘廉洁奉公’,一些法官便容易为了个人利益丧失法律原则,一些法官把自己混同于一般人,会把法官的职业作为‘饭碗’而不是神圣的事业,司法公正和高效就难以实现。[13]在法制发达国家,法官的收入一般都较为丰厚,法官收入高于公务员,是世界大多数国家的通例。之所以这样,一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动,法官是纠纷的最后裁判者,理应获得较高的物质补偿;二是高薪制更有助于养廉[14]。从保障司法的独立、廉洁和公正的迫切需要出发,借鉴国外普遍采取的法官高薪制,是十分必要的[15]。”
    第一,高薪制是保证法官队伍廉洁自律的外界条件。目前,我国的法官队伍从总体上来讲是清正廉洁的,但司法腐败的问题却并未杜绝,部分地方还存在法官对当事人进行吃拿卡要、索贿受贿、欺压百姓等腐败行为。而司法的腐败也直接导致广大民众对于许多裁判的质疑和强烈不满。当然,造成司法腐败的原因是多方面的,一方面是因为监督机制不完善、法官素质偏低,而法官待遇的低下也不失为一个重要原因。因此,认真贯彻落实法官法,对法官实行高薪制,提高法官的物质待遇,为法官解除后顾之忧,才能构筑司法廉洁的物质基础。既要严厉法律,又要关心法官物质生活,才能形成一种不能贪、不愿贪、不敢贪的局面[16]
    第二,法官高薪制有利于将优秀人才吸收到法官队伍,从而提高法官队伍的整体素质。长期以来,由于法官待遇低下,许多表现突出的优秀法官都转行从事律师或企业的法务职业,造成了法官队伍人才的流失。同时,一些优秀法律人才也不愿来法院从事法官职业,从而影响了法官队伍的整体素质。而法官高薪制可能从一定程度上起到吸引优秀人才的作用,保证法官队伍的稳定和整体素质的提高。
    第三,法官高薪制有利于促使法官产生职业荣耀感,从而更加珍惜自己的职业。如前所述,高薪制也有利于从整体上提升法官的地位。由于法官掌握着最终解决纷争的审判权和裁判权,其地位和权限应比一般公务员优越,因此,法官的薪金标准应高于一般公务员的水平。也只有使法官的收入高于出一般公务员,才能更加显现出法官职业的崇高。
从我国实际情况看,法官队伍庞大、法官素质良莠不齐,这些都是目前实行法官高薪制的严重障碍。因此,我们必须明确只有走法官职业化的道路,实行法官的高薪制才有存在的条件。只有使法官队伍成为社会的精英人才,那么实行高薪制才能水到渠成。在那时,法官职业被公众尊崇和羡慕也势在必然。
    同时,我们也应该清醒的认识到实行法官高薪制绝不是廉政的唯一保障,高薪可以养廉,但高薪并不必然养廉。实践证明,养廉的关键除了高薪制之外,加强法官自律,提高法官职业道德也是必不可少。因此,不断提高法官政治素养,提高其抗拒腐蚀,廉洁司法的能力,将政治教育和“高薪制”相结合,才能更好的保持法官队伍的稳定廉洁。
    (二)完善法官职业权力保障制度以维护司法的权威。
    法官职业保障的核心是充分的保障法官依法独立的行使审判职权、实现司法公正。只有保障了法官的职业权力,才能更好的树立和提升法官的职业地位,维护司法权威。我国《法官法》第8条规定法官享有依法审判案件的权利,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于法律缺乏具体的保障措施,使得法官在审判活动中受到外界的干涉、上级的干预或他人的干扰等种种现象屡有发生。因此,完善法官职业权力的保障制度,应从以下几个方面入手
    首先,要建立确保法官依法独立公正行使职权的制度。法官职业地位具有的稳定性、独立性、专属性等特点,是与法官独立行使审判权紧密相联、互为依存的,非经法定程序不被动摇,其职业地位与职业权力代表的都是法官职业的神圣与尊荣,因此,各级法院特别是上级法院应把《法官法》赋予法官的职业地位落到实处,使法官在审判工作中,能坚决排除行政机关、社会团体和任何个人的干涉,坚决排除地方和部门保护主义的干扰。
    其次,要强化合议庭和法官独立审判的职权。要通过深化审判权运作方式改革和法官管理制度改革,建立保障合议庭和独任法官能够依法独立审判的内部制度。实践中,要尊重法官的独立人格和职业权力,确保法官在审判工作中依法独立办案。要理顺法官审判职务与行政职务的关系,大力推行院、庭长直接担任审判长开庭审理案件的做法,全面落实合议庭、独任法官对案件作出裁决的权力。
    第三,要改革法院管理模式,从法院外部机制确保法官独立行使审判权。人民法院独立行使审判权,不受行政机关的干涉。要求法院不仅在设置上独立于政府机关,而且在人、财、物的管理上也应当具有独立性,对所有的法律纠纷,法院具有最终的话语权和决定权,司法权对行政权具有控制性和制约性。法院要摆脱政府机关的束缚,就必须切断资源提供者对法院机关的控制力,把法院现行的“平行管理”模式改为“垂直管理”模式。第一,要调整司法管辖区,使司法管辖区域不与行政管辖区域重合,从而使实现法院在组织体制、人事体制与财经体制上对行政权的依附。第二,要改革法院经费来源,建立由中央财政全额保障的独立、统一的法院经费管理体制。将司法经费单列,改变目前司法经费与行政经费不分的状况,从财政管理体制上把司法经费从行政经费中分离出来,实现司法经费与行政经费、国防经费等平行、并列,以确保法院审判工作不受地方行政机关的干扰。
    (三)完善法官职业安全保障制度以维护法官自身的权利。
近年来,随着市场经济的发展和全民法律意识、权利意识的日益增强,法院已成为社会各种矛盾的显示屏。同时,作为社会各种纷争最终裁决者的法官已处在社会各种纷争的焦点和矛盾的漩涡之中,法官的职业风险也越来越大。 法官的职业安全是法官职业的特别权益,不仅包括我们熟知的人身安全、执业安全,还包括以前容易忽视的心理安全和家庭安全。现阶段,实践中已经出现了一些有益的探索,比如法官专用通道、加设安检设施、构建法官心理支持系统等。从制度层面来说,要全面实现法官职业安全保障制度,可以从以下几个方面入手:
    第一、建立法官职业司法豁免制度。法官不应因客观原因所致的裁判错误而受到刑事追究,即只要法官履行职务的行为正当,就应推定其已尽职而免受刑事追究。这样有利于消除法官依法独立审判的后顾之忧,保证法官消除顾虑,毫无畏惧的去依法独立公正的行使审判权。
    第二、强化法官职业权利的刑法保护,一是将拒不履行生效判决、裁定罪的惩处落到实处,二是考虑增设“蔑视法庭罪”,对扰乱法庭秩序情节严重的,可以迅速作出裁决执行。
    第三、明确法官职业的尊严保障。在法官法中应增加关于法官职业尊严方面的保障规定,如有侵犯法官尊严方面的行为,将依照有关法律予以严厉的惩处。
    第四、健全法官人身安全保障制度。对打击、报复、诬告、伤害法官的行为,进行严厉的责任追究。对于法官在执行公务过程中遭受人身意外伤害的要建立相关的保险制度,另外法官的人身健康权应引起高度重视。[17]
    第五、考虑到法官心理压力增大的现状,有针对性地出台措施关注法官心理安全,将心理学、伦理学、社会学、乃至现代管理学等学科的知识引入思想政治工作领域,减缓和疏导法官心理压力[18]
    第六、建立健全法官助理制度和审判辅助人员工作制度,正确区分审判与审前准备和辅助工作,减轻法官办案压力,构建科学合理的审判管理模式。
    (四)完善法官职业监督保障制度以确保法官依法行使职权。
要确保司法机关做到司法公正,严格依法办事,必须进一步完善法官职业监督保障制度。要加强对法官职业的监督,必须正确处理党的领导和法院独立审判的关系,进一步明确人大对司法的监督、规范社会各界对司法的舆论监督,以保障司法权在既独立有不失有效制约的模式下行使,以实现司法公正[19]
    首先,要规范党委和人大对法院的工作监督。笔者认为,党委对法院工作的监督应当侧重于政治领导,即在宏观上、思想上和组织上的领导,不应基于个案对法院的正常审判活动造成影响。人大要依据法律规定,通过听取和审议专项工作报告、检查法律法规的实施情况以及询问和质询等法定途径来进行监督,努力督促司法机关公正司法。任何组织和单位均不能通过个人打招呼、签意见的方式来影响审判活动的正常开展。
    其次,要理顺法院内部的监督关系。要进一步完善上诉审查、审判监督和最高人民法院的案例指导制度,通过充分发挥法院系统内部的审判监督作用,把法官职业置于严格的法律监督之下。
    第三,要加强引导,规范社会舆论对审判工作的监督。由于法律本身具有专业性与严肃性的特点,因此,就社会舆论的监督来对其价值理应首先符合法律价值的取向,并不可随意指点,而对于媒体炒作行为更应严格禁止,以确保法官不受外界因素的影响,从而居中依法裁判。


[1] 赵蕾:《中国最忙的法庭》,南方周末,2008年12月4日;
[2]   尹晓:《论“民愤”在量刑中的角色定位》,载《广播电视大学学报(哲学社会科学版)》2005年第4期;
[3]  《浅谈对法官的人身保障》 http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=8300
[4] 李承武:《淡化行政色彩法院改革的必由之路──关于改革现行法院行政化管理体制的几点思考》,载《行政与法》2000年第5期,第55页;
[5]  刘少莹:《论我国司法独立的实现》,载《经济与社会发展》,2003年第4期,第85页;
[6]  贺卫方:《司法的理念与制度》,中国政法大学出版社1998年版,第122页;
[7]  张民《按照司法规律改革案件审批制度》,载《人民司法》1999年第10期,第26页;
[8] 《对法官职业监督保障的思考》载http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=7433
[9]  中国审判编辑部:《法官职业权益的维护与保障》,载《中国审判》 2007年第6期第52页;
[10]  蔡军:《论我国刑法解释的目标和原则》,载《河南大学学报(社会科学版)》2004年第1期;
[11]  徐军华:《我国法官职业化的现实障碍及其改革途径》,载《湖北社会科学》2004年第8期第113页;
[12]  科特威尔:《法律社会学导论》,第262页;
[13]  中国法官制度改革课题组:《中国法官管理制度改革研究》载《政治与法律》,1999年第4期第23页;
[14]  柴发邦主编:《体制改革与完善诉讼制度》第130页; 
[16] 肖扬:《建立健全制度是加强法院队伍建设的保证》, 载《人民司法》1998年第5期第1页;
[17]  中国审判编辑部:《法官职业权益的维护与保障》,载《中国审判》 2007年第6期第55页;
[18]  侯祎:《法官心理健康与人格特征、社会支持的关系》,载《中国健康心理学杂志》,2008年第4期;
[19]  徐美君:《司法监督与司法独立的衡平》,载《中国法学》2003年第1期第12页。