内容提要:
人民法院在实施依法治国,建设社会主义法治国家基本方略的进程中,承担着惩罚犯罪,维护公民的合法权益,保障经济发展和社会进步的重任。而法院经费则是人民法院从事审判工作的物质保证。建立合理、完善的法院经费保障制度是确保法院审判活动正常运行的基础和经济保障。本文通过对法院经费的功能以及我国法院经费管理现状的分析,指出目前法院经费管理制度存在的弊端,并提出通过建立最低经费保障制度、独立的法院经费预算制度和垂直的中央供应体制,来完善我国的法院经费保障制度,推动司法改革,建设公正、高效的社会主义司法制度。(全文7790字)
一、法院经费的功能分析及我国法院经费管理的现状
(一)法院经费的功能分析
法院经费是人民法院用于维护社会稳定、保障经济发展、打击犯罪、保护公民权利的专用经费,也是人民法院做好审判工作的前提和基础。
1、充足的法院经费是人民法院从事审判活动的基础
人民法院的经费保障, 是保证审判工作顺利进行的必要的基本的物质条件。建立与人民法院事业发展相适应的经费保障机制, 是深化人民法院改革的客观要求, 也是推进审判事业发展亟待解决的现实问题。人民法院的经费保障是关系审判工作正常进行和不断发展的重要前提和基础。审判工作能否正常开展,法院经费问题不容忽视。做好经费保障工作对于保障人民法院全面、正确、有效地履行审判职能意义重大。
2、充足的法院经费是人民法院依法办案的经济保障。
司法机关依法独立行使职权是司法公正的前提和基础, 而要实现这一要求,离不开充足的经费保障。汉密尔顿指出:“最初有助于维护法官独立者,除法官职务固定外,莫过于使薪俸固定。对某人的生活有控制权就是等于对某人的意志有控制权”。 [1]公正是司法活动的基本价值,然而,公正要以一定的物质保障作基础,以一定的物质付出为代价。法院经费对于维护司法公正,至关重要。司法经费充足,有利于保证人民法院独立行使审判权,有利于司法公正的实现。
3、充足的法院经费是法官享有职业尊荣的体现
人民法官职司审判,裁断是非,地位崇高,责任重大,在国家公职人员中居于特殊地位,各民主法治国家莫不优厚其待遇, 以示对法官职位的尊崇,保障其独立行使职权。法官的经济地位即高收入和待遇的保障,既是为了避免其为生计所迫,也是为了使其维持一个较高的社会地位所必需。在西方国家, 法官的社会地位比一般公务员高,待遇与福利也比普通公务员优厚。从根本上说,提高我国法官的薪俸是必然趋势,这既是司法公正的物质基础,也是实现法官身份保障的前提。同时,法官的审判活动作为一种复杂劳动的职业活动,理应获得较高的物质补偿。提高法官的待遇, 使他们能过上有尊严的生活,会促使社会上的一些人才流动到法官队伍中来,有利于吸引优秀人才、稳定法官队伍、提高了法官队伍的素质。[2]
4、充足的法院经费是遏制司法腐败的客观需要
职业特征排除了法官从所有其他途径中获得收益的可能。这不仅是因为法官不能从他的当事人那里获得任何报酬或其他形式的物质利益, 而且也在于,法官参与社会任何以赢利为目的的交往, 将会相应限制他的职业活动范围,法官与由他解决的冲突所具有的经济联系足以成为要求该法官回避的充分理由。司法官收入构成的单一性, 是司法官专任制原则要求的必然结果。[3]法官为国家服务,依法办案只应接受国家给予的报酬,不应该接受其他单位、团体、个人的馈赠,也不应该参与其他任何形式的经济性业务。目前我国法官收入明显偏低,甚至不足以让他们衣食无忧从而抵制各种物质诱惑, 而物质利诱是对法官在办案中保持中立和公正的最大威胁之一。如果法官能享受较高的待遇,所谓的“人情案”、“金钱案”、“权力案”等司法腐败现象都将大幅度减少。
(二)我国法院经费管理制度的现状
国务院新制定的《诉讼费用交纳办法》施行后,多方面降低了诉讼费用,扩大了司法救济范围,降低了诉讼门槛,顺应了民意,受到普遍欢迎。但也带来了诉讼费收入下降与案件增多、上诉率上升、执行难度加大的新矛盾。如何解决法院的经费保障问题,成了目前司法保障体制改革工作的重中之重。而在当前,地方法院经费保障主要靠地方财政、上级法院补助收入、中央和省级财政的专项补助经费三种资金来维持,这种管理模式给我国法院工作的正常开展带来很大难度。
1、地方财政拨款体现了法院经费管理的行政化和法院对于行政机关的依附性。
我们国家的法院经费管理体制,是完全依附于法院设置体制而形成的。到目前为止,法院尤其地方法院,它产生于地方国家权力机关,而不是产生于中央的国家权力机关,各级地方法院属于地方权力机关的组成部分,属于地方的国家权力机构,理所当然的,法院的经费也归地方管理,法院经费体制是随着法院的设置体制,也就是我们国家的司法体制而产生的。
依靠各级政府财政的拨款及法院自身收入的诉讼费作为补助经费,这是法院经费的最主要来源。目前我国财政对于法院收入的诉讼费,实行“收支两条线”,即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户,财政统筹后再以预算外资金的形式,根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。依靠当地财政部门供给,是基层法院业务经费来源的主要渠道,但法院经费的分配和划拨权由地方财政独揽,又缺乏必要的监督机制,划拨的随意性很大,何时划拨、划拨多少,完全受制于财政部门,而且审批程序也繁锁,造成经费核拨不及时,经费保障率极不稳定。财政拨款主要是人员经费,每月开支了正常的工资、社会保障费和规定的福利费后所剩无几。即使富裕地区法院,经费完全仰仗地方财政,司法天平也难免向地方利益倾斜。司法的地方保护主义屡禁不止就不奇怪了。最高人民法院前院长肖扬早在3年前就指出,“一些法院特别是经济欠发达地区法院经费不足的问题没有得到解决,物质装备十分落后,严重影响了审判工作的正常开展和法官队伍的稳定”。经费缺乏,已成为困扰法院正常工作和办案的一个难题。
2、法院系统内部的补助和专门拨款不能从根本上解决经费缺乏的问题。
目前,我国虽然实行由上级法院通过财政专户核拨,用于统一购置辖区内法院系统必需的业务设备和补助贫困地区法院业务经费的制度,但法院系统(特别是基层法院)必需的业务设备购置仍处于落后水平,跟不上法院工作的需要。中央和省级财政所拨付的专项补助经费,也只是居于我国国情和我国法院现行经费保障制度下所产生的无可避免的一种补救性保障措施。 还有中央政法委专项补助拨款同样也只是补救性保障,且发放数量十分有限。这些都不能从根本上解决法院经费缺乏的问题。
二、我国现行法院经费管理体制的弊端
(一)对行政机关的依附性导致了地方、部门保护主义滋生蔓延。
由于法院的设置决定和影响法院经费保障体制,从而使得法院的经费保障现状是“地方保障,分级负担”的形式。法院的经费受制于地方,和当地的经济发展紧紧联系在一起,在审判中自然会受到各方面的制约。对于一个地方的政府、行政部门而言,经济利益发生冲突时,必然首先追求和保护自己的利益,法院因为依附于地方,所以也不得不把维护地方的经济利益放在突出的地位,这就导致了地方保护主义难以根除。各级地方法院根据本地的经济情况,会有自己的一些工作准则,尽管执行统一的国家法律,按照统一的程序审理各类案件,但是由于经费受制于地方,所以不得不把地方的经济利益放在突出重要的地位,这就导致了国家的司法统一性原则难以贯彻落实。目前,司法机关的人员工资、办案费、装备费、建设费等经费的取得,均由同级政府部门决定,加上必须自觉接受同级党委的领导,这样地方政府实际上完全掌握着法官的政治命运和司法机关的经济命脉。国家将地方各级司法机关置于地方政治、经济的网络中的体制设计,必然导致司法权力地方化,滋生地方保护主义,形成本质上的地方司法割据,结果是动摇了国家的立法和政策的执行, 动摇了国家自身的中央集权和法制的统一。[4]
(二)法院经费的不足给法官队伍素质的提高带来现实难度。
当前,我国法官队伍建设主要靠利用现有审判资源,不断提高法官的素质与能力来保障司法公正。但培训经费不足、低工资低待遇的实际状况,使法官的职业化建设受到影响。同时,经费保障的不足导致法官队伍建设不完善和地区之间的不平衡。在发达地区的基层法院招录法官,可以从成千上万的法律专业人才、有经验的法官中选择。而不发达地区基层法院招录法官,很难有符合法官规定的人报名,导致基层的法官队伍人才缺乏。同时也会使现有的一些优秀法官员离开审判队伍,造成法官队伍的不稳定,使优秀的法律人才进不来、留不住,影响法官队伍的整体素质,影响审判工作的正常开展。[5]
(三)法官待遇的低下容易产生司法腐败。
法官贪赃枉法的一个重要原因就是待遇低下,低工资低待遇的实际状况,使法官的革命化、职业化建设受到影响,有的法官失去了提高自身素质的积极性,失去抵御外界金钱诱惑的能力,以至徇私枉法,贪赃枉法,走上犯罪道路。有些地方法官的工资待遇甚至到了不足以保障最低生活标准的地步。有些法官对于收入低下感到心理不平衡,不惜以身试法,利用审判职权吃、拿、卡、要,收取当事人的钱财,或挪用、截留当事人的诉讼标的款,有的甚至在办案中人为的让案件久拖不结,久拖不执,以从中捞取好处。在不少经济落后的基层司法机关,每个月几百元钱都难以保障。[6]有些基层法院的法官受贿案件,都是从几百元开始累计到5000元的。区区几百元钱,就可出卖法律,法官的荣耀和职业尊严又从何体现。
三、完善我国法院经费保障制度的构想
(一)设立最低经费保障制度
1、设立最低经费保障制度的必要性
从1998年中共中央作出政法机关不再从事经商活动的决定以来,“政法机关必须吃皇粮”已成为社会各界的共识。党中央国务院对建立健全政法经费保障机制十分重视,各地区也采取了相应的措施,取得了一定的成效,但在一些贫困地区,司法经费无保障的状况并未得到明显改观。
在贫困地区,由于地方财政收入过低,政府无法将司法机关所需经费足额纳入预算,致使司法机关办公、办案经费缺乏,有些法院甚至连干警工资津贴都无法落实,债务逐年累积,工作难以运转。长期的贫困积累不仅会严重挫伤人民法官的工作积极性和职业荣誉感,而且使政法机关面临后继无人的危险。近年来,贫困地区的基层法院,法官人员锐减,高素质人才招不进,也留不住。现有法官大多是在《法官法》实施以前未经司法考试取得法官资格的,年龄偏大,学历偏低。30岁以下的年轻法官比率极低,已形成严重的年龄断层现象。在老一代法官逐年退休后,贫困地区法官人手不足的问题将更加突出。南方网曾有一篇文章,标题是《边远法院的空城戏》,作者了解到西南某法院经费奇缺,债台高筑,法官严重流失,连一些主要庭室的法官人数都不够组成一个合议庭,形容该院犹如一座“内无粮草,外无援兵”的空城。像这种状况在贫困地区不在少数,如果不迅速采取措施,将使这些地区的司法机关陷入瘫痪。由此可见司法经费问题对于贫困地区来说,不仅影响司法机关公正执法,影响司法机关的队伍和形象,而且危及其基本运转和生存。司法经费保障线是司法机关的生命线,建立司法经费最低保障制度,使司法机关办公、办案经费有保证,干警按照法律和政策应该享受的工资、津贴和福利待遇得到落实是一个迫在眉睫、必须解决的问题。
2、设立最低经费保障制度的可行性
目前,湖南、江西等省市开始对贫困地区的公安机关实行经费最低保障制度。经费上的保障一方面激发了公安干警的工作热情,增强了公安机关的战斗力,打击违法犯罪的力度加大,社会治安状况明显好转;另一方面,加强了公安机关的队伍管理,遏制了乱罚款、乱收费、乱办案等利益驱动现象,改善了警民关系,提高了队伍形象。如湖南某县公安机关在实施经费最低保障制度后,全年破案率比上一年上升级30%;机关形象在全县行风评议中最满意票比上年增加50%,最不满意票比上年减少60%。实践证明,实行司法经费最低度保障制度是一项投入小、社会效益高的人心工程,它的全面实施有利于提高司法人员的整体素质,有利于社会治安和社会政治稳定,有利于维护司法机关的权威和形象,有利于宪法和法律的统一正确实施。[7]
从资金来源上看,国家经济发展水平和财政实力足以保证法院的基本经费需求。实施最低经费保障的范围应按照确保基本需求的原则来确定,首先应把法院的人员工资、津贴和办公、办案经费以及着装费等与办公、办案直接相关的费用纳入最低经费保障的范围。基本建设、技术装备及办案用车等经费可具体对待、统筹安排。最低经费保障标准可根据国家的总体工资水平和人民法院办公、办案的实际需要确定,并应随着经济的发展逐年提高,每年年底公布下一年度的最低经费标准。
(二)建立独立的法院经费预算制度
1、建立独立的法院经费预算制度的必要性
首先,实行国家单列财政拨款,建立独立的司法预算制度,有其历史渊源和借鉴。1985年8月召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第七条规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行职责,是每一会员国的义务”。在基本原则的有效执行程序解释中规定,应“向司法机关履行职能提供充足的资源”包括根据承办案件数量任免足够人数的法官,为法院配备必要的支助人员和设备,以及向法官提供适当的人身安全、报酬和津贴。在国外,大多数国家都将法院经费独立出来,单独列入国家预算。美国早于1939年设立了联邦法院行政管理局,专门担任联邦司法系统的行政管理职责,由它制定并向国会提出联邦法院预算,审核并分配各联邦法院的经费,日本于1947年的《裁判所法》中规定“裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内”。针对我国现行司法经费管理体制的弊端,借鉴外国的有益经验,应该对现行的经费体制进行改革,建立独立的司法预算体制。
其次,独立的法院经费预算制度是保证法院依法办案,消除地方保护主义的客观需要。我国宪法规定:“审判权由人民法院行使,不受任何机关、企、事业单位、社会团体和个人的干涉”。在现行体制下,人民法院的人、财、物,都掌握在同级政府部门手中,使得司法权受制于行政权,这样很容易导致司法的不公。当遇到跨地区的纠纷时,政府部门为了维护本地区的利益,往往会给法院施加压力,形成地方保护主义。由此可见,只有对现行的法院经费体制进行改革才能在经费保障制度上保证法院工作的需要,使人民法院在办案过程中不存在物质利益的干扰,从而公正地实现其司法职能。
再次,独立的法院经费预算制度是保证人民法院实现审判职能,防止司法腐败的产生,维护司法公正的客观需要。随着社会主义市场经济的发展,各类案件不断增长,但地方政府安排给法院的经费增长率却不能与案件增长率成正比。在经费短缺的情况下,许多法院因吃不到充足的“皇粮”,为解决办公办案、干警工资、福利等经费困难问题,千方百计地搞“创收”,或是向有关当事人和企业单位拉赞助,或是踩红线变相提高诉讼费收取标准等等。因此,在建立起社会主义市场经济体制之后,特别是确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略后,再实行人、财、物保障依赖于地方政府的体制,已很难适应社会的客观需求,只有建立起与之相适应的独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,才能保证司法机关拥有充足的办案经费,保证审判工作的顺利进行。
第四,独立的法院经费预算制度是提高法官们的社会地位,提高法官队伍素质的客观需要。在西方国家,法官的社会地位比一般公务员高,待遇与福利也比普通公务员优厚,一些国家甚至将法官的工资以法律形式规定下来。我国《法官法》亦规定“法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点由国家另行规定,法官实行定期增资制度,法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其它津贴以及保险和福利待遇”。可见我国对于提高法官的待遇福利已有明确的法律规定和依据。因为法官作为一个掌握着对他人财产的裁判权及对个别人生命生杀大权的特殊群体,和大家一样是活鲜鲜、有血有肉的个体,同样需要生活,同样有种种需求。然而,由于受法院现行经费制度的制约,实际上全国多数法院法官依照法律应当享受的审判、地区及其他津贴和保险、福利待遇都未能得到落实。如果我国能真正有机吸取西方国家法官高薪养廉制度,让法官真正享受了较高的待遇,则人民法官也必将更珍惜自己所在的位置,更加珍惜自己的职业荣誉,所谓的“人情案”、“金钱案”、“权力案”等司法腐败现象都将大幅度减少。[8]
2、建立独立的法院经费预算制度的可行性
建立独立的法院经费预算制度最主要的是要处理好法院诉讼费的收支管理。需要对目前实施的“收支两条线” 制度做进一步的完善,在“收支”的“支”上,将经费预算分为两部分,一部分由最高法院编制全国法院系统全年的开支预算,该预算建立在各个法院年初预算的基础上,由各个法院每年所需的建设资金、人员经费组成。这部分的开支预算,在年初由最高法院交国务院主管部门审核,单列入国家预算,报经全国人大批准,国务院主管部门保证按预算拨款。另一部分由办案经费构成,因办案经费存在每年随案件的多少而增减变动的不确定因素,故这部分经费由各级法院根据实际情况逐月按需通过上级法院向国家财政提出,国家财政用法院上缴的诉讼费形成专项经费。专款专用,限时拨给法院使用。专款的年终结余用于统筹,保证下一年度的经费。这样,既有利于充分调动各个法院的工作积极性和主动性,使经费得以充足的保障,又能体现其灵活性,使资金得到最有效的利用。
(三)建立垂直供应的法院经费保障体制
所谓垂直的中央经费保障体制是指各基层法院在认真做好各部门预算编制的基础上,逐级上报、编报,由中央统一拨款到最高院,再由最高院统一拨款到各高院后,各高院再根据实际情况拨款到各法院。
1、建立垂直供应的法院经费保障体制的必要性
首先,建立中央垂直的法院经费保障体制是人民法院开展各项审判和执行工作应有的基础,如果没有切实可行的经费保障体制,很难确保法院的公正司法。
其次,建立中央垂直的法院经费保障体制是人民法院依法办案,摆脱地方保护主义的必然之举。现行的法院经费保障体制,一是经费不到位,二是人民法院的各项经费从地方财政中支出,这样势必使人民法院的审判权在财政上受制于地方,受到地方保护主义的干扰。如果建立了中央垂直的法院经费保障体制,则会使法院不在受制于地方,从而摆脱地方保护主义,真正做到依法行使审判权。
2、建立垂直供应的法院经费保障体制的可行性
建立垂直的中央经费保障体制,首先是做好部门预算编制工作。部门预算经人大审批通过、财政部门下达后即具有法律效力,各单位应严格按预算执行,严格执行部门预算是整个过程的最重要的手段。 建立中央财政垂直供应的经费保障体制,一是法院系统的经费都由中央财政负担,法院系统的诉讼费用,直接进入中央财政。二是由最高人民法院司法行政装备管理局协同财政部共同编制法院系统经费预算,报全国人大审批。三是由国家财政部根据全国人大批准的法院系统经费预算,按时足额拨到最高人民法院司法行政装备管理局,由最高人民法院司法行政装备管理局逐级下拨,一直到基层人民法院。[9]
建立垂直的中央经费保障体制,其次是加强法院经费预算和使用的监督和管理工作。最高法院应当设立法院经费预算工作核查机构,对各级法院在经费申报和使用过程中的行为进行监管。为了确保人民法院经费量入为出、收支平衡、提高资金的使用效益,最高人民法院应制定配套的财务管理制度,下发全国法院统一执行。避免各级法院在经费预算过程中虚报经费,加大办公开支,或将法院经费挪作他用。
(本文获全国法院系统第二十届学术讨论会二等奖)
[1] [美] 汉密尔顿等: 联邦党人文集 商务印书馆,1980年版第396页。
[2] 陈文兴:我国司法经费保障体制的弊端与完善 天涯法律网
[3] 龚祥瑞: 比较宪法与行政法 法律出版社,1985版第250.页。
[4] 丁毅:从山西检察机关经费短缺谈解决办法 大地,1999年第11期。
[5] 陈忠友,刘珉呈:《人民法院经费保障体制改革初探》,天涯法律网,
[6] 郭国松: 关于司法改革的“无主题”对话 民主与法制,2001年第18期。
[7] 何美平:构建司法经费最低保障制度之我见 监狱信息网
[8] 吴旭萍:谈法院经费制度改革与司法公正 东方法眼
[9] 陈忠友,刘珉呈。《人民法院经费保障体制改革初探》,天涯法律网,
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