2015年12月,兰州铁路运输两级法院开始跨行政区划集中管辖行政案件试点工作。试点工作开展以来,两级法院坚持合法性审查原则,注重行政纠纷的实质性化解,依法公正审理行政案件,取得了良好的法律效果和社会效果。我们通过组织相关法官进行座谈听取建议和意见,并对兰铁两级法院受理行政案件的收结案情况进行数据分析,现就探索建立兰铁两级法院跨行政区划司法联络机制形成以下调研报告。
一、跨行政区划集中管辖案件工作基本情况
1、跨区划管辖区域基本情况
2015年6月,经最高人民法院批准,兰州铁路运输法院成为首批在省、自治区层面跨行政区划集中管辖行政案件的九个试点法院之一。自2015年12月1日起,兰州铁路运输法院集中管辖原由兰州市、白银市、定西市所辖的20个县(区)基层人民法院和兰州新区人民法院管辖的一审行政诉讼案件;兰铁中院管辖上述二审行政诉讼案件和兰州市范围内县处级以上行政机关为被告的一审行政诉讼案件。从管辖地域和人口来看,管辖总面积5.46万平方公里,管辖最长半径260余公里,辖区总人口约817.67万人。
2、试点工作开展以来案件受理和审理情况
自2015年12月1日受理行政案件以来,截止2016年6月30日,兰铁两级法院共受理行政案件465件,其中,行政相对人为兰州地区的341件、定西地区的59 件、白银地区的55件、其他地区的10件。比去年同期,兰州、白银、定西三市受理案件数量明显提高。目前共审结案件280件,作出实体判决94件,判决行政机关败诉的案件38 件,行政机关败诉率40.4%。一审判决后,原被告双方均未提起上诉的案件144件,服判息诉率54.7%,公开开庭审理176件,行政机关负责人出庭应诉126件,出庭应诉率71.5%。
二、试点工作取得的成效
1、公正司法环境得到优化。跨行政区划集中管辖行政案件后,由于集中管辖法院和跨区划管辖地区党委、人大之间没有隶属关系,行政机关没有条件对行政案件的审理进行干预,所以,人民法院能够严格按照法律的规定行使司法监督的职能。同时,跨行政区划集中管辖行政案件后,加大了当地政府的危机感,促使行政机关自觉依法行政,规范执法行为。两级法院公开开庭审理的176件案件中,行政机关负责人出庭应诉126件,出庭应诉率达71.5%。从行政机关负责人积极出庭应诉的情况来看,行政机关对行政诉讼改变以往消极应诉的态度,给予了高度重视。当事人通过“告官能见官”,对法院偏袒政府的顾虑明显减少,增加了老百姓对行政诉讼审判的信任与信心。从受理案件数量剧增的情况来看,人民群众对兰铁两级法院公正、独立审理行政案件寄予厚望,基本消除了原告的思想顾虑。当事人出于对跨行政区划集中管辖法院的信任,对以前不敢告、不愿告的案件也起诉到法院。通过跨行政区划集中管辖工作的开展,人民群众对跨行政区划集中管辖法院的信任度和通过行政诉讼解决行政争议的法治信心大大增强。半年来,两级法院一审结案263件,原被告双方均未提起上诉的案件144件,服判息诉率达54.7%。人民法院的司法环境得到了优化,司法公信力得到了提高。
2、行政相对人的合法权益得到有效保护。跨行政区划集中管辖行政案件后,两级法院从立案、审理、判决等各个环节,严格执行行政诉讼法律规定,真正解决行政相对人存在的实际问题,从根本上解决行政争议,切实保护行政相对人的合法权益。在立案阶段,严格执行最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》,对符合法定条件的,有案必立、有诉必理,充分保障当事人诉权。在案件审理过程中,办案法官注重对当事人的诉讼引导,通过引导当事人合法、适当的行使诉权来保证当事人的合法权益。在案件最终处理时,严格按照行政诉讼法的要求,坚持合法性审查的原则,充分发挥行政审判监督行政机关依法行政的职能作用,通过严格审查、依法监督,敢于判决行政机关败诉。试点工作开展以来,两级法院做出实体判决的94件案件中,判决行政机关败诉的案件38件,行政机关败诉率40.4%,使行政相对人的合法权益得到有效保护。如兰州铁路运输法院在审理多名原告起诉七里河区住房和城乡建设局行政协议系列案时,从实质性化解行政纠纷的目的出发,向原、被告双方做大量的协调工作。最终因无法达成协议,法院遂区分具体情况,及时依法做出判令被告支付原告延期过渡补助费及经济损失的判决,依法维护了原告的合法权益。
3、助推法治政府建设功能得到体现。助推法治政府建设是人民法院行政诉讼的目的之一。在试点工作开展以来,兰铁两级法院通过行政诉讼中对行政机关行政行为的合法性审查,发挥司法的引导、示范、评价和规制功能,将司法监督转换为促进行政机关依法行政的压力和动力。一方面通过定期通报行政审判情况和召开有关行政机关协调会等方式督促行政机关依法行政。通过积极开展协调工作,集中解决某一类型的行政案件,实质性化解行政争议,既维护了行政相对人的合法权益,又确保了行政机关正常执法活动的开展。另一方面及时指出行政机关在执法活动中存在的问题,促使行政机关主动纠正错误,改变违法和不当行政行为,督促行政机关提高依法行政水平。如兰铁中院在审理“非法营运”系列案件过程中,发现城运管理部门在执法过程中存在违反法定程序和处罚不当等问题,及时召集相关部门通报案件情况,指出存在的问题,督促行政机关及时纠正错误、依法行政。
三、跨行政区划集中管辖行政案件存在的困难
1、案件数量急剧上升,导致法官审判压力加大。
跨行政区划集中管辖行政案件后,兰州、定西、白银三市两级法院行政案件数量大幅减少,审判人员多被安排办理民事或者刑事案件。与此同时,兰州铁路运输两级法院行政案件数量急剧上升,办案人员、书记员紧缺,审判工作压力成倍增长。尽管两级法院,采取大审判的形式,将具有审判资格的人员全部充实到行政审判工作第一线,目前人均案件数仍已达到30余件。随着行政案件立案登记制度的确立和一审案件宣判后上诉程序的启动,两级法院人均案件数又会呈现井喷式增长。
2、案件范围点多面广,导致诉讼成本成倍增加。
半年来,两级法院受理行政案件涉及三市各县区十几个部门,40余种案件,案件当事人住所地分散偏远。法院巡回审判成本较高,试点法院人力、车辆装备、专项资金等问题存在困难。尤其是对于案情重大复杂、影响面较广的案件,需要协调巡回办案,往返多次,司法成本较高。从当事人角度来看,兰州郊区、县和定西、白银的当事人赴兰州市参加诉讼,必然会增加交通费等其他费用,造成诉讼成本的增加。尤其是陇西、永登等距离兰州市较远的地区,当事人往返法院成倍较高。
3、司法与行政管辖的交错,导致人大监督职能弱化。
跨行政区划集中管辖行政案件后,兰铁法院与所管辖地区人大不存在隶属关系,没有向当地人大及其常委会汇报工作的法律义务,导致当地人大无法及时、全面掌握行政案件审判工作的具体情况,不能有效监督行政机关的行政行为。同级人大作为当地的权力机关,对本行政区域内的行政执法和行政审判工作享有监督权。由于跨行政区划集中管辖试点工作的开展,致使当地人大无权当地行政审判工作进行监督,进而不能及时掌握行政执法是否存在违法和不当等情形,从而不能对当地的行政执法活动进行有效监督。
4、协调难度不断加大,影响试点工作顺利推行。
一方面与行政机关的协调难度增加。虽然跨行政区划集中管辖在一定程度上摆脱了地方政府的干扰,也防止了因长期协调造成的久拖不决。但由于兰铁两级法院长期以来只受理涉铁案件,对跨区划管辖地区的风土人情、社区民意、村规民约知之甚少,息诉维稳的难度相对较大。两级法院与被告行政机关相对陌生,双方对案件持谨慎态度,心存顾虑,缺乏协调沟通的基础。法院在办理案件过程中,基于对当地行政机关的熟悉程度和交通不便等因素,与行政机关的沟通协调减少,不利于实质化解行政争议。
另一方面与当地法院之间协调沟通有一定难度。由于兰铁两级法院异地传唤当事人、送达相关法律文书,部分案件还需在当地法院开庭审理,不可避免地需要当地法院进行必要的配合。虽然刚开始工作进展比较顺利,当地法院出于兄弟法院考虑极力配合,但由于未纳入其正常的工作范围和行政审判工作的考核,影响其工作积极性,对跨区划集中管辖试点工作的长期实施、顺利开展会产生一定的影响。
四、建立跨行政区划法院司法联络机制的可行性分析
基于跨行政区划集中管辖行政案件后存在的问题,有必要在兰铁两级法院与兰州、定西、白银地区群众、行政机关和当地法院之间建立一个远程沟通、资源共享和联络协调的长效机制,以方便当事人诉讼、合理配置司法资源、实质化解行政争议。
1、中央的重大决策和相关法律文件为建立司法联络机制提供了政策支持和法律依据。
2013年中国共产党第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,决定中指出,要“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。” 2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》中也提出,要“探索设立跨行政区划的人民法院”。 2014年11月,全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》,修改后的《行政诉讼法》第十八条第二款规定“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。体现了十八届三中全会和四中全会精神,为司法体制改革留有了空间。最高人民法院2015年6月印发了《关于人民法院跨行政区划集中管辖行政案件的指导意见》对于人民法院集中管辖行政案件,提出了指导意见。该《指导意见》中提出要“采取必要措施、保证便民诉讼,要始终坚持并充分考虑方便当事人行使诉讼权利和参加诉讼,采取多种措施解决便民诉讼和便于人民法院审理和裁判问题”。以上的决定和法律、文件均为建立司法联络机制提供了法律依据和政策支持。
2、当地法院的行政审判力量为建立司法联络机制提供了人力资源
试行行政案件跨行政区划集中管辖以后,兰州、定西、白银三市中级法院和21个县区法院行政审判庭,只受理非诉行政案件和当事人坚持向当地法院起诉的行政案件,受理案件数量较少。从审判经验和理论水平来看,这些法官长期从事行政审判工作,对行政审判的流程和行政争议的处理均有较高的水平。建立司法联络制度后,这些行政审判人员一方面可以担任本院与铁路法院的联络员,保证行政案件在程序性处理上的正当性。另一方面也可以充当铁路法院与当地行政机关的联络员,发挥积极的联络协调作用,为实质性化解行政争议提供有力支持。
3、法院信息化的发展为建立司法联络机制提供了技术保障
近年来,信息技术飞速发展,信息化已经成为推动经济增长和社会发展的助力器,能够有效解决资源和信息共享,并通过网络平台实现远距离的互动和沟通。大大缩小了双方的距离,节省了时间,提高了效率。现代信息技术可以实现法院与当事人之间通过远程视频和诉讼服务终端进行互通交流。尤其是近年来通过智慧法院建设和法院信息3.0版的投入使用,使人民法院通过网上立案、网上接访、远程视频开庭成为可能,从而为老百姓节省办事时间和成本。
4、党委的统一领导为建立联络制度提供了组织保证
跨行政区划集中管辖行政案件,涉及到兰州、定西、白银三市、21个县区的行政机关。行政机关所在地的党委、人大和兰铁两级法院之间不存在领导和监督关系,联络协调存在很大难度。在实质解决行政争议的过程中,人民法院与行政机关的沟通协调是必不可少的环节。党的领导是我国司法制度的政治优势,人民法院、行政机关必须在党的领导下开展工作。兰州铁路运输两级法院尽管与跨区划管辖的三市党委、人大不存在领导和监督管辖,但是作为甘肃省高级人民法院的直属法院,接受甘肃省委的统一领导。甘肃省人民政府与甘肃省高级人民法院也于2012年11月29日联合印发了《关于预防和化解行政争议完善行政与司法协调机制的意见》。党的统一领导体制和全省行政机关与司法机关协调机制为建立兰铁两级法院与三市行政机关之间的联络机制提供了组织上的保障。
五、跨行政区划法院司法联络机制的设想
1、建立兰铁两级法院与三地群众的远程沟通机制以方便诉讼。
首先,建立网上诉讼服务中心,提供便捷的司法服务。跨行政区划集中管辖案件后,给当事人接受司法服务带来一定不便。而互联网的发展和普及却为法院向当事人远程提供司法服务提供了平台。兰铁两级法院可以有效利用现代化信息手段,以“互联网+”的形式,拓展诉讼服务载体,通过建立网上诉讼服务中心为当地群众提供方便快捷的司法服务。通过网上诉讼服务平台,实现网上立案、电子签章、大屏幕公告显示、网上信息查询、远程诉讼,在线服务等方面的应用,提高审判工作效率,降低人民法院司法成本,方便群众诉讼,减少当事人诉累,使群众能充分感受到诉讼的轻便快捷。
其次,通过远程视频开庭,减少当事人讼累。根据新民事诉讼法司法解释第259条的规定,经当事人双方同意,可以采用视听传输技术等方式开庭。此司法解释为远程视频开庭提供了法律依据。远程视频开庭的目的是为了方便群众诉讼,提高审判效率,这种新的庭审模式可以有效解决跨行政区划集中管辖案件后群众参加诉讼不便的问题。可以尝试在兰州的红古、榆中、永登、皋兰,定西、白银等距离兰州中心较远的地区设立视频法庭,实现异地视频开庭。
2、建立兰铁两级法院与三市、21个县区法院的联络互通机制以节约司法成本。
首先,建立法院之间的联络机制。兰铁两级法院应当在三市、21个县区法院建立案件联络点,确定当地法院1至2名行政审判人员作为跨行政区划集中管辖行政案件联络员,协助办理行政案件。确定的行政案件联络员人选,分别由兰州铁路运输法院和兰州铁路运输中级法院颁发聘书。当地法院行政案件联络员因工作变动或其他原因不能继续担任的,可重新确定人选,并及时通知聘任法院变更。兰铁两级法院应于每年底前向当地法院通报行政案件联络员完成联络任务情况,当地法院应将行政案件联络员协助配合跨行政区划法院的工作量纳入本院年度绩效考核,作为评先评优的重要依据。
其次,当地法院要协助兰铁两级法院做好案件处理工作。当地法院要充分发挥行政审判资源优势,对当事人到当地法院来访的,要提供咨询,进行解答;要求立案的,按规定接收诉讼材料,对诉讼材料进行形式上的初步审查,并做好释明工作,将全部材料及时移送兰州铁路法院或兰州铁路中院;对当事人坚持在当地法院诉讼的,依法立案审理。接受兰铁两级法院的委托,代为调取证据、宣判、送达相关法律文书。协助做好异地立案、电话预约立案、网上立案等工作。
第三,当地法院要做好协调联络工作。当地法院要协助做好辖区内行政机关依法应诉和沟通协调工作,积极推动行政机关负责人出庭。协助兰铁两级法院开展点对点远程视频开庭和接访等司法服务工作。通过协调沟通,为跨行政区划法院巡回审判工作提供审判场所、法庭设施设备等,并协助做好安全保卫工作,对重大敏感案件参与制定应急预案。同时,协助做好行政案件各项数据的统计工作,以适当的形式公开联络点联系方式,畅通与辖区内当事人的联系渠道。
3、建立兰铁两级法院与兰州、白银、定西三市人大之间的联络机制以充分发挥人大的监督职能
跨行政区划集中管辖行政案件后,兰铁两级法院要建立与兰州、白银、定西三市人大之间的联络机制,定期通报行政案件审理情况,以充分发挥同级人大对行政机关的监督作用,促进行政机关依法行政。
首先,要对三市行政案件的受理情况进行定期通报。一方面要对受理行政案件的数量进行通报。另一方面要对受理案件的类型进行通报。通过定期通报,使当地人大能够及时掌握行政机关与行政相对人发生行政纠纷的基本情况,归纳总结存在的主要问题,从而有针对性的提出相关建议,进行有效监督。其次,要对当地行政机关负责人出庭应诉履行法律职责情况进行通报。行政诉讼法对行政机关负责人出庭应诉做出了强制性规定,目的就是为了解决群众“告官不见官”的问题。行政机关负责人出庭应诉不仅有利于解决行政争议,也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。兰铁法院向当地人大对行政机关负责人出庭应诉情况的通报,可以进一步促进行政机关出庭应诉率,从而有助于行政机关负责人增强依法行政的意识,更好的做好本机关的依法行政工作。第三,要对行政机关败诉案件基本情况进行通报。行政机关败诉案件主要有两种情形,一种是行政机关具体行政行为违法,一种是行政机关在行政诉讼过程中消极诉讼。通过向当地人大通报行政机关败诉案件的基本情况,可以让当地人大及时掌握行政机关在依法行政和行政诉讼方面存在的主要问题。当地人大通过行使其权力监督的职能,督促当地行政机关提高思想认识、及时纠正错误,促进行政机关依法行政。
4、建立兰铁两级法院与三地行政机关的协调机制以实质解决行政争议
兰铁两级法院要借助甘肃党委的领导和协调组织,建立与兰州、定西、白银三市、21县区政府之间的协调机制。第一,完善行政复议应诉与行政审判联席会议制度。兰铁两级法院应定期组织行政机关,针对行政执法、行政复议和行政审判中存在的疑难问题以及其他有关问题进行研究,使行政与司法实现良性互动。第二,健全行政争议预防协调化解机制。兰铁两级法院应当与当地行政机关及时沟通,通过事前预防、事中化解、事后规范,从源泉头上预防和消除影响社会稳定的隐患。尤其对于群体性和涉民生的行政争议,要最大限度地协调化解,通过司法建议进一步规范行政执法行为,实现法律效果和社会效果的统一。第三,推进行政机关负责人出庭应诉制度。通过落实《行政诉讼法》关于行政机关负责人出庭应诉的法律义务,增强行政机关负责人依法行政的意识和能力,促进案件的协调解决,督促行政执法人员规范行政执法行为,努力从源头上预防和减少行政争议的发生。第四,完善信息交流与共享机制。兰铁两级法院与当地行政机关之间要加强信息交流,实现资源共享。必要时,可采取联合或单独召开新闻发布会等方式,将有关信息向社会公众予以公布。第五,建立司法建议反馈机制。兰铁两级法院要加大司法建议的力度,对行政审判中发现的行政执法存在的普遍性问题、可能引起群体性事件和影响社会稳定的行政管理问题以及其他需要改进或注意的共性事项及时提出司法建议。接受司法建议的行政机关要认真对待法院提出的司法建议,及时回复司法建议的落实情况,对照本部门行政执法实际,切实加以整改。
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