做与时代共振的法律人

     2015年11月13日，省高级人民法院决定对原由兰州、白银、定西3市21个县区法院管辖的一审行政案件，从2015年12月1日起由兰州铁路运输法院集中管辖，兰州铁路运输中级法院对口管辖相应的二审案件和指定管辖的重大一审行政案件。至此，我省在探索、推进建设与行政区划适当分离的司法管辖制度工作上迈出了重大步伐。

兰州铁路运输中级法院组书记、院长王永平向记者回忆了抓机遇、步步谋划、满怀期待的400多个日日夜夜。

记者：铁路法院改制后带来的现实思考是什么？

王永平：铁路法院自2012年改制后，全国18个铁路中级法院、58个铁路基层法院情况不容乐观：收结案数量下降，三定方案待定，干警收入大幅下降，人员老化、干部任免冻结多年，养老金、医保等衔接不畅。

作为铁路中院院长，我深感重任在肩：今后班子如何抓、队伍怎么带？如何尽快让这支队伍真正融入“大司法”的行列中，使其从中不断发展壮大，切实担负起、完成好维护正义、定纷止争这一光荣的职责和使命？这都是摆在我面前且必须思考的重大课题和首要任务。2013年7月，石家庄铁路运输法院《铁路与法》调研组来到兰州，就铁路法院整体移交后案件管辖以及存在问题进行调研。我大胆提出移交后的改革发展思路：一是铁路法院是一支能打硬仗的队伍，扩大案源是根本，要多办案，办好案，善用现有的基础性优势，立足于充分发挥这支队伍的司法资源优势。二是在法定体系内执法，在案件的管辖上形成跨区域办案态势，在国家司法资源的配置中，打造出一支“特种兵”式的执法力量，把影响司法公正以及存在地方保护影响的案件拿到手，专办特殊案件，既符合铁路法院自身的优势和特点，又具有内涵和发展前景。三是通过几年的试点，积累经验、创建业绩，培育起切实有为的执法力量。与会的铁路法院法官对我的想法交口称赞，我暗下决心，作为兰州铁路两级法院的领头人我一定要把这支队伍带向更高的层次。

我一直关注党的十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”贯彻落实情况，及时了解和学习各地铁路法院的相关举措。经过一年多的外塑形象、内练素质，我们铁路法院这支队伍日渐强大。时间很快到了2014年8月6日，我以“铁路法院案件管辖和管理体制问题”为调研议题，召集部分院领导和研究室的同志开会，提出：现在铁路法院的管辖不尽科学，与诉讼体系不兼容，体现不出铁路法院跨区域办案的优势，建议着手跨区域审判的专题调研，尽快形成一个调研报告，力争层报最高院，期望引起顶层设计者的重视。任务分派下去，一周后，由审判委员会专职委员孙英主笔完成了《关于进一步理顺与整合铁路法院管理体制的调研报告》，报告提出了兰州铁路两级法院“跨区域办案”、“体系内执法”、“内涵式发展”的司法管辖设想，构建逐步发展成为跨行政区划法院模式。

记者：为何会提出跨区域办案的设想？

王永平：首先，这是保障跨地区案件审判公正、避免诉讼“主客场”的需要。我国现有3500多个地方人民法院，其设置基本与行政区划对应，这样的设置模式便于明确管辖、便利诉讼、就地保障、就地化解矛盾，但所受制约也很明显。特别是在地方人财物省级统管改革以前，地方人民法院人员工资、审判业务和日常运行经费都需要同级政府保障，地方人民法院的抗干扰能力客观而言是比较弱的。随着我国经济社会的发展和改革的深化，地方人民法院受理的案件数量越来越多，争议数额越来越大，特别是跨行政区划乃至跨境的当事人越来越多。跨区办案、设立跨行政区划法院，有利于从管理体制上保证案件审判的公正性，维护社会主义法制的统一。其次，这是进一步明确司法管辖、便于当事人参加诉讼的需要。通过集中指定管辖，实现普通案件在行政区划法院办理、特殊案件在跨行政区划法院办理的诉讼格局，有利于确保特殊案件的裁判公正，也避免在立案环节的推诿扯皮，防止老百姓求告无门、有案不立的情况，有利于保障当事人诉权。最后，这也是进一步优化司法资源配置的需要。我国地域辽阔，地形复杂，经济社会发展不平衡，按照行政区划设立的法院受理案件数量差异很大，一些法院存在忙闲不均、浪费司法资源的现象。

目前，铁路运输法院承担的办案任务不算繁重，且本身具有跨行政区划管辖案件的特点，人财物等资源可以进行充分利用，设立跨行政区划法院的改革，适合在改造铁路运输法院基础上进行。国家司法体制改革的目标与铁路法院工作机制的改革意见完全契合，依托铁路运输法院设立跨行政区划法院，有利于优化资源配置，有利于铁路法院的创新和发展。

记者：铁路法院的改革方案是如何酝酿的？改革的基本框架是否已经形成？

王永平：我们是省法院的直属法院，梁明远院长对各直属法院的发展都十分关心，要求各中院院长结合本院实际进行司法改革要有想法、有路数。2014年10月16日，在省法院的指派和安排下，我与省法院直属处等一行5人就铁路法院体制改革的有关问题赴北京做专题汇报。最高人民法院审判监督庭夏道虎庭长、副庭长姜伟等人听取了汇报。夏庭长最后的结语是：“在铁路法院改革的问题上，有的省份还在走第一步，而甘肃方面已经考虑到了第二步……”听后，我十分振奋，坚定了我的初衷和决心。

11月5日，我应邀参加最高人民法院“探索设立跨行政区划的人民法院、办理跨地区案件”座谈会，最高人民法院副院长景汉朝、最高人民法院审监庭庭长夏道虎，副庭长姜伟、庭长助理崔文举等出席座谈会，会议还邀请哈尔滨、北京、呼和浩特、乌鲁木齐、广州、武汉、昆明、长春等8个铁路运输中级法院和福州、石家庄、合肥、南京4个铁路运输基层法院院长参加。景汉朝副院长主持会议，开门见山，主题明确：这是铁路法院重大历史机遇、重大历史转型和重大历史挑战，怎么跨，跨哪些案件！各抒己见，建言献策…寥寥几语，我心理神会，知道我们的理论构想就要变成现实了！回想此前面见最高院领导，曾问道我的工作经历和工作实绩，想必是有意考察我这个“领头人”，能否承担起这项“跨时代”的改革重任，有没有审理行政案件的才能和经历。

11月8日，我院提交的《关于铁路运输法院体制的调研报告》，最高人民法院函复甘肃省高级人民法院，“请省法院结合本地实际情况拟定改革方案，主动向省委、省人大报告，在省委统一领导和省政府支持下，力争改革方案尽快确定、启动和实施，为推进全国法院司法改革提供先行先试经验”。11月9日，根据上级法院要求，我主持召开兰铁中院党组(扩大)会议，就开展跨行政区划集中管辖行政案件试点工作，做了专题研究。参加会议人员一致同意并决定：提出利用兰州铁路运输法院开展跨区划集中管辖行政案件试点工作的构想；研究通过了关于在兰州铁路运输法院开展跨行政区划集中管辖行政案件试点工作的实施方案；建议将兰州铁路运输法院作为跨行政区划集中管辖行政案件的试点法院，并迅速逐级报请相关部门批准。

同日，上报省院《中共兰州铁路运输中级法院党组关于在兰州铁路运输法院开展跨行政区划集中管辖行政案件试点工作的请示》，该请示报告由四部分组成：一是推行试点工作的政策支持与法律依据。党的十八届三中全会提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，四中全会在此基础上进一步提出要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”，2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》(修订)第十八条第二款明文规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。所有这些规定，都为我们利用兰州铁路运输法院开展跨行政区划集中管辖行政案件试点工作提供了政策和法律依据。二是推行试点工作的资源优势与实践基础。铁路法院原来隶属于企业内部，在案件管辖范围上主要是办理与铁路运输、铁路沿线、铁路人员相关的刑事案件以及相关法律规定和指定管辖的民商事案件、执行案件。铁路司法的最大特点就是不按行政区划行使管辖权，其工作模式呈现流动性强、点多线长、专业联动等特点。特殊的法院设置、管理体制和管辖范围，使得铁路法院的司法活动头角地方法院无法比拟的统一性、灵活性和协调性。多年的审判实践，使铁路法院积累了较为丰富的跨行政区划审理案件的审判经验。长期跨区域成功办案的经验造就了铁路法院在原有管理体制下运行的协调顺畅、有机联动、上下配合等独特优势。兰州铁路两级法院现有的基础性优势和司法资源配置状况与最高人民法院提出的跨区域执法的主旨相契合，为这一探索提供了法律依据和制度保障。三是推行试点工作的顶层设计与机制保障。从外部来看，最高人民法院利用部分铁路法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作的报告明确提出“探索在全国部分省市开展借铁路法院之‘壳’，集中管辖行政案件，既十分必要，也现实可行”。在确定北京等7个省(市)部分铁路法院开展试点的同时，提出“其他非试点地区也可以从实际出发，在取得省委、省人大同意的情况下，因地制宜开展改革试点工作”。最高人民法院在收到甘肃省高级人民法院《关于铁路运输法院体制的调研报告》后，对提出兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作的构想，高度关注、非常重视。并函复甘肃省高级人民法院：由省法院结合本地实际情况拟定改革方案，主动向省委、省人大报告，在省委统一领导和省政府支持下，力争改革方案尽快确定、启动和实施。同时，要求抓紧时间、抓住机遇，力争今年11月底之前全国第一家跨行政区划集中管辖行政案件的试点法院在我省挂牌成立。从内部来看，根据中央关于铁路运输法院管理体制改革要求，2012年4月20日兰州铁路运输中级法院、兰州铁路运输法院、武威铁路运输法院正式移交甘肃省高级人民法院，实行属地管理。

至此，兰州铁路运输两级三院顺利实现了整体纳入国家司法体系的阶段性目标。截止2013年6月，兰州铁路运输两级三院的机构设置、人员编制、资金保障、医疗保险案件管辖等事宜均顺利完成，人、财、物实现了省级统管，改制工作走在了全国前列，这为兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件创造了良好的基础条件和物质保障。所以，在我省开展跨行政区划集中管辖行政案件的试点工作，具有先行条件和保障优势。

11月12日，甘肃省委社会体制改革小组会议审议《甘肃省高级人民法院关于兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作实施方案》。省委常委、政法委书记、省委社会体制改草专项小组组长泽巴足同志主持会议并讲话，省法院院长、专项小组副组长梁明远同志就《实施方案》作了说明。会议指出，借铁路运输法院之“壳”集中管辖行政案件，既十分必要又现实可行。铁路法院移交地方统一管理管理体制不变、重在转变职能和整合现有资源的原则。由梁明远同志把关后，提交省委全面深化改革领导小组审定。会议强调，最高人民法院选择兰州铁路运输法院开展跨行政区划集中管辖行政案件试点工作，体现了对我省政治上的信任、工作上的支持、能力上的检验。各有关单位要切实增强大局意识、责任意识、创新意识，在中央精神的指引下，在最高人民法院的指导下，根据省委统一部署，高位谋划、周密安排、精心组织、强力推动，力争早日挂牌，努力这项改革打造成我省的亮点，圆满实现“为推进全国法院司法改革提供先行先试经验”的目标。

11月13日，省委召开全省全面深化改革领导小组会议，其中一项议程就是讨论审议甘肃省高级人民法院关于司法改革的9个方案，包括关于兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作实施方案。方案终于通过了，这项改革正式纳入全省司法改革试点，由省法院具体组织实施。为加强组织落实，省高院内部成立“兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作领导小组”，组长由梁明远院长担任，副组长由李琪林副院长、张萍副院长、王军副院长担任，成员由人事处、法官管理处、行政庭、刑二庭、民一庭、研究室、司法行政装备处、直属法院管理处等部门负责人组成。11月14日，甘肃省高院上报兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作有关方案的请示，请求批准同意依托铁路运输法院组建兰州市跨行政区划人民法院的工作方案。作为全省法院改革总体设计的一个重要组成部分，我们每走一步都离不开省法院的指导与帮助，正是有了他们的通盘谋划、层层把关和上下通联，才顺利达到预期的目标。

记者：改制后的铁路法院被赋予了怎样的时代使命？

王永平：2015年6月16日，最高院印发《关于人民法院跨行政区域额集中管辖行政案件的指导意见》，6月17日最高院下发同意兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作方案的批复，原则批准省高院关于兰州铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作有关方案。7月29日，兰铁中院党组报请省高院为兰州铁路运输中级法院和兰州铁路运输法院增加内设机构和相应编制。

11月5日、6日，省高院向全省法院系统为兰铁两级法院公开选调法官8名，兰州铁路运输法院、兰州铁路运输中级法院根据省法院裁定分别受理了第一起行政诉讼案件，铁路法院开始了一个全新的发展时代。时代让我们选择了自己的路，我们无论如何也要肩负起这份神圣的使命。

跨行政区划管辖案件、进而建立跨行政区划法院，在某种程度上能够实现法院与地方的相对超脱，进一步明确司法权的中央事权属性，使地方对司法的干扰大大降低，为法院依法独立公正行使审判权提供组织制度保障。通过集中指定管辖，实现普通案件在行政区划法院办理、特殊案件在跨行政区划人民法院办理的诉讼格局，有利于确保特殊案件的裁判公正，也有利于统筹司法资源，优化司法管辖，更好地维护社会公平正义，对完善中国特色社会主义司法制度必将产生重大影响。

当前，设立跨行政区划法院改革方向已经明确，作为试点法院已经投入运行，但这还只是跨行政区划法院改革走出的第一步。设立跨行政区划法院还面临着法律障碍问题、机制建设问题、管理保障问题等等，任务相当艰巨。我们首先要搞好跨行政区划人民法院试点工作，同时总结好、运用好成功做法，为下一步推开跨行政区划人民法院建设，积累经验、做好准备。我们相信，在最高法院的指导和支持下，在省法院党组的坚强领导下，符合国情、具有特色的跨行政区划法院，将在司法制度和法治建设进程中写下浓墨重彩的一笔，为全面推进依法治国作出新的贡献。（来源：甘肃法制报）