司法公正与诉讼便利的契合

论文提要：

“诉讼便利原则”作为罗马法帝王原则诚实信用的衍生品，旨在方便诉讼当事人的参诉和方便司法机关的断案。对当事人而言，方便诉讼与司法公正同等重要。跨行政区划集中管辖行政案件摆脱了地方行政机关的干预，解决了案件裁判“主客场”的问题，从制度上确保了人民法院能够独立公正行使审判权。但却出现了当事人诉讼不便、法院司法成本增加、行政审判力量流失和行政诉讼协调解决难度增加等问题。解决以上问题的首选之策就是探索设立跨行政区划集中管辖法院巡回法庭。跨行政区划集中管辖法院通过在所辖区域设立巡回法庭，一方面可以解决当事人诉讼不便和人民法院司法成本增加的问题，另一方面也可以有效利用当地行政审判力量，合理配置司法资源，降低行政案件协调解决纠纷的难度。本文通过对设立巡回法庭的必要性和可行性分析，提出借助省级以下法院统管的改革机遇，整编制移交当地行政审判力量为集中管辖法院所用的设想。通过就地设立巡回法庭，实现行政审判资源的规整和当地法院的基础设施及信息化条件的有效利用。在司法公正的基础上，兼顾“诉讼便利原则”，达到公正与效率的统一，从而为司法体制改革提供可复制、可推广的先行先试经验，推动跨行政区划集中管辖试点工作的顺利进行。（全文共7560字）

主要创新观点：

基层法院根据实际情况，在乡镇、街道一级设立派出法庭是人民法院司法便民的一项重要举措。跨行政区划集中管辖法院在所辖区域设立巡回法庭的目的与基层法院设立派出法庭一致，但是又区别于地方法院设立的派出法庭。主要体现在：一、跨行政区划集中管辖法院设立的巡回法庭不是设在乡镇，而是在考虑司法便民的基础上，按照所辖区域交通条件和行政区划，在县市一级设立。二、该巡回法庭只审理行政案件。三、该巡回法庭虽然借用当地法院的基础设施和相关信息条件，但其性质不是地方法院，而是集中管辖法院的派出机构。四、该巡回法庭的人员是地方法院整编制移交给跨行政区划集中管辖法院，并由集中管辖直接管理，与地方法院没有隶属关系。五、该巡回法庭的法官是由省级人大常委会任命，而不是由当地人大任命。通过当地行政审判力量整编制移交设立跨行政区划集中管辖法院巡回法庭，人、财、物由集中管辖法院管理，可以排除地方政府的对行政诉讼的干预，实现行政审判资源的规整和合理配置，同时还可以解决诉讼成本增加、诉讼不便、协调不畅等问题，也可以避免因人员调动产生的法官两地分居，对当地风土人情不熟悉的问题。

以下正文：

一、现实反思：跨区划集中管辖后存在的问题。

跨行政区划集中管辖行政案件解决了诉讼“主客场”的问题，从制度上确保了人民法院能够独立公正行使审判权。但由于管辖地域的调整和审判力量的重新组合，引发了诸多问题，主要表现在：

1、司法成本增加。

从法院角度来看，试点法院人力、车辆装备、专项资金等问题存在困难。尤其在处理某些案情重大复杂、影响面较广的案件，需要协调巡回办案、往返多次，司法成本较高。为实质解决行政争议，法院处理行政案件一般需要多次协调，无形中又增加了诉讼环节。如果采用邮寄送达，又会占用较长时间，导致诉讼程序的“繁琐化”，审理期限相对较长。从当事人角度来看，当事人赴外地起诉和参加诉讼，必然会增加交通费、住宿费和其他费用，造成诉讼成本的增加。尤其在边远和交通不便地区，当事人往返受诉法院付出的时间和金钱成本与所诉的行政行为不成正比，降低了相对人通过行政诉讼手段维护合法权益的积极性。

2、行政审判力量流失。

跨行政区划集中管辖行政案件后，非集中管辖法院行政庭的案件数量大幅减少，大部分行政审判人员被安排办理其他案件。而集中管辖法院案件数量井喷，办案法官、审判辅助人员紧缺，工作压力成倍增长。一方面使集中管辖法院的法官面临巨大的行政审判压力，在行政案件处理时，往往无暇顾及通过协调方式来实质化解行政争议。另一方面，非集中管辖法院行政审判人员长期无行政案件可办，被安排办理其他类型案件，造成了行政审判力量的流失。行政审判队伍经过20多年的培养和锻炼，成为我国司法战线上一批不可或缺的力量。如果任由行政审判力量的流失，既给审判资源造成极大的浪费，也不利于行政审判专业化水平的提高。

3、行政协调难度增加。

实质化解行政争议是行政诉讼的目的之一。在行政诉讼中法院与行政机关的协调沟通是实质化解行政争议的必经程序。虽然跨行政区划集中管辖摆脱了当地行政机关的干预，防止了因协调不成造成的久拖不决。但由于集中管辖法院对当地风土人情、社区民意、村规民约知之甚少，尤其是在方言区别较大的地方，集中管辖法院审判人员与当地群众在语言沟通方面也存在一定障碍，息诉维稳难度相对较大。同时，集中管辖法院与被告行政机关相对陌生，双方对案件持谨慎态度，心存顾虑，缺乏协调沟通的基础。法院在办理案件过程中，基于对当地行政机关的熟悉程度和交通不便等因素，与行政机关的沟通协调必然会减少，从而不利于实质化解行政争议。

二、机制论证：跨行政区划集中管辖法院设立巡回法庭的必要性和可行性

（一）跨行政区划集中管辖法院设立巡回法庭的必要性

1、有利于司法便民和节约司法成本

司法为民是人民法院的工作宗旨，而司法便民是司法为民的具体体现。人民法院不仅要让人民群众在案件的实体处理上真切感受到法律的公平正义，更要让人民群众在参加诉讼的过程中感受到人民法院的人性化关怀，让人民群众方便诉讼，敢于诉讼。跨行政区划集中管辖制度是从制度层面解决当地行政机关对法院行政审判工作干预，使广大群众打消了顾虑，敢于对行政机关提起诉讼。但由于管辖地域的变化，在保证司法公正的同时，却给群众参加诉讼带来不便。在当地设立巡回法庭，可以让老百姓能在当地向集中管辖法院对行政机关提起行政诉讼，大大减少当地群众的诉讼成本，方便群众参加诉讼，同时，集中管辖法院通过在当地设立巡回法庭也可以减少审判人员在本院和所辖区域之间的多次往返，从而节约司法成本。

2、有利于合理配置司法资源

跨行政区划集中管辖行政案件后，集中管辖法院审判压力增大，原管辖法院行政案件急剧减少，如何有效盘活非集中管辖法院的行政审判力量显得尤为重要。[i]在有限的司法资源范围内，通过跨行政区划集中管辖案件的改革推进，实现司法资源的有效重组和合理分配，可以提高司法活动的准确性和权威性。当地法院的行政审判力量是我国多年培养的宝贵司法资源，应当予以充分利用。集中管辖法院在当地设立巡回法庭时，通过有效利用当地行政审判力量，不但可以释缓集中管辖法院本院审判人员的工作压力，也可以有效盘活非集中管辖法院的审判力量，从而达到审判资源的合理配置。

3、有利于实质性化解行政争议。

司法的有限性决定了法院如果机械的按照法律作出判决往往不能最终解决纠纷争议。实质解决行政争议是新修订的行政诉讼法规定的立法目的之一，近年来，最高人民法院从保障公平正义、维护社会稳定的角度也特别强调要着眼于实质性解决行政争议。在当地设立集中管辖法院的巡回法庭，通过整编制移交当地法院的行政审判力量，借助当地行政审判人员熟悉当地风土人情、社情民意等便利条件，有利于实现有效沟通协调，实质化解行政争议。

4、有利于行政审判的专业化

行政诉讼与刑事、民事诉讼相比，在诉讼模式和案件当事人等方面均有其特殊性，随着我国依法治国战略的实施，人民群众的法制观念和法律意识不断提高，人民法院必须建立一支专业化的行政审判队伍才能适应人民群众日益增长的司法需求。在属地管辖的行政案件审理模式下，来自当地政府的干预，让办案法官承受巨大的工作压力和思想顾虑。将当地法院行政审判力量整编移交集中管辖法院，设立巡回法庭，一方面可以排除地方政府的干预，确保良好的司法环境，让法官能够依据法律和事实独立公正的做出判决。另一方面可以使集中管辖法院专注于行政审判，促进行政案件的专业化审理水平。

（二）跨行政区划集中管辖法院设立巡回法庭的可行性

1、中央的重大决策和最高法院的指导意见为设立巡回法庭提供了政策支持。

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中指出，要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”党的十八届四中全会也提出，要“探索设立跨行政区划的人民法院”[ii]。最高人民法院2015年6月印发了《关于人民法院跨行政区划集中管辖行政案件的指导意见》对于人民法院集中管辖行政案件，提出了指导意见。该《指导意见》中提出要“采取必要措施、保证便民诉讼，要始终坚持并充分考虑方便当事人行使诉讼权利和参加诉讼，采取多种措施解决便民诉讼和便于人民法院审理和裁判问题”。以上决定和文件均为跨行政区划集中管辖法院进行巡回法庭的改革尝试，提供了政策支持。

2、非集中管辖法院的行政审判力量为设立巡回法庭提供了人力资源的支撑

跨行政区划集中管辖行政案件试点工作开展以来，非集中管辖法院行政审判庭，只受理非诉行政执行案件和当事人坚持向当地法院起诉的行政案件，大部分行政审判人员被安排办理其他类型案件，造成行政审判力量流失。从审判经验和理论水平来看，行政审判庭的法官，长期从事行政审判工作，对行政审判的流程和行政争议的处理均有较高的水平。将当地法院行政力量整体移交集中管辖法院管理，就地成立巡回法庭，既可以将熟悉当地情况的审判力量安排在当地工作，解除这些审判人员因工作调动等原因造成的不便，又可以为集中管辖法院设立巡回法庭提供强有力的人力资源。

3、省级统管的改革机遇为有效利用当地法院的资源提供了条件。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。跨行政区划集中管辖在管辖区域设立巡回法庭，通过在当地设立诉讼服务中心，借助远程交流平台，最大限度的实现司法便民，符合中央和最高人民法院司法改革的初衷。而省级以下法院统一管理的改革机遇，减少了改革过程中与当地人大、编委、政府等相关部门的协调环节，可以使集中管辖法院只需要借助省级法院的统一调配，就可解决设立巡回法庭在人员配置、基础建设和信息化设施等方面的所有难题，能够大大提高该项改革的效率。

三、路径探索：跨行政区划集中管辖法院设立巡回法庭的设想

1、适时修改法律为集中管辖法院设立巡回法庭提供法律支持。

《中华人民共和国人民法院组织法》第二十条规定“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”最高人民法院2015年6月印发了《关于人民法院跨行政区划集中管辖行政案件的指导意见》提出要“采取必要措施、保证便民诉讼，要始终坚持并充分考虑方便当事人行使诉讼权利和参加诉讼，采取多种措施解决便民诉讼和便于人民法院审理和裁判问题”。“可将辖区内部分非集中管辖的基层人民法院行政庭作为集中管辖法院的派出法庭，负责部分行政案件的立案、审理工作…二审法院也可以在部分县市区设置派出法庭，或者采取巡回审判方式办案”。最高人民法院的《指导意见》为集中管辖法院设立派出法庭提供了政策性的支持。但是，目前的这些文件和决定只是停留在政策层面，《人民法院组织法》并未对跨行政区划集中管辖法院的具体职责和定位做出规定。因此，建议适时修改《人民法院组织法》，以法律的形式对跨行政区划集中管辖法院的属性和职责做出明确定位。[iii]同时鉴于跨行政区划集中管辖法院在地域管辖方面的特殊性，应当通过法律规定，允许集中管辖法院根据实际情况在部分县市设置巡回法庭。从而为集中管辖基层法院在跨行政区划集中管辖地设立巡回法庭提供法律依据。

2、集中管理、统一任免以摆脱行政干预。

跨行政区划集中管辖行政案件改革的目的就是为了解决行政诉讼“主客场”的问题。将当地法院行政审判力量整体移交集中管辖法院管理，可以排除地方干预，维护司法公正。从试点工作开展前，各地行政案件的受理和处理情况来看，当地法院在行政诉讼过程中由于受“地方保护主义”的影响，来自行政机关的干预不可避免。我国在改革开放后，为了调动地方经济社会发展的积极性，中央先后赋予地方党委政府在经济和社会管理方面很大的自主权，在发展优先的前提下，作为中央事权的司法权事实上被“打包”给地方。实践中，有的地方政府以影响当地经济社会发展大局为由插手案件处理，有的政府部门怕败诉，不愿意当被告，干预、阻碍人民法院受理行政案件。面对这种干预，行政案件所在地法院往往有顾虑，不愿意受理案件，也有的法院为了获得当地政府的工作支持，甚至不惜以牺牲公正审判去主动迎合，让行政审判丧失维护社会公平正义的最后一道屏障作用。而产生以上问题的根本原因在于当地党委、政府对当地法院“人、财、物”的实际控制权。[iv]只有将当地法院的行政审判力量从当地剥离出来，通过成立集中管辖法院的巡回法庭，由跨行政区划集中管辖法院统一管理，所有的法官均由省级人大常委会任免，并对省级人大负责，才能从根本上摆脱地方政府的干预，确保司法公正。

3、就地移交、综合调配以确保正常运转。

首先，在巡回法庭审判力量的组成方面，建议将当地法院行政审判力量整体移交集中管辖法院管理，就地成立巡回法庭可以减少因工作调动给法官造成的两地分居等生活方面的不便。解决办案力量是设立巡回法庭需要考虑的一个主要问题。如果大量选调其他法院人员到巡回法庭从事行政审判工作，一方面会造成办案人员对当地风土人情不熟悉、与当地行政机关协调沟通不畅等问题，不利于实质性化解行政争议。另一方面也会给办案人员造成家庭和生活方面的不便。如果将当地法院行政审判力量整体移交集中管辖法院管理，并就地成立巡回法庭既能保证行政诉讼不受地方政府的干预，又能使熟悉当地风土人情审判人员通过协调沟通实质化解行政争议，同时，又不会给办案人员在家庭和生活方面带来过多的困难。

其次，在巡回法庭人员的配备方面，应当根据巡回法庭管辖区划内行政案件的数量来确定。通过将管辖区内行政审判力量的整合，根据各地行政案件数量来合理调配审判人员。对于年均案件数量在100件以内的，建议配备3-5名审判人员，对于年均案件数量在100-200件的建议配备5-8名审判人员。除了配备审判人员之外，还应配备相应的书记员、司法警察等审判辅助人员、后勤保障人员和信息技术人员，以确保巡回法庭的正常运转。

4、便民司法、巡回办案以节约司法资源。

跨行政区划集中管辖法院设置巡回法庭时，应当以司法便民和降低司法成本为目的，综合考虑辖区面积、人口基数、案件数量、地理位置等因素，结合原有司法机关的人才配备、地域分布等进行司法资源的效益优化。[v]对跨区司法管辖的具体设计，要坚持司法便民的原则，充分考虑诉讼成本因素，尽可能的降低诉讼成本，提高司法为民服务质量。

首先，在巡回法庭的设立地域方面，应当在考虑管辖半径的基础上综合考虑交通状况、案件数量等因素。由于目前司法改革是省级以下法院统管，因此，目前跨行政区划集中法院应该在各省设立一个基层和中级法院即可。在设立巡回法庭的管辖半径方面，鉴于行政诉讼与民事诉讼在案件数量和处理争议的性质方面存在很大区别，因此，原则上将集中管辖法院的巡回法庭设立在管辖半径在100公里以内的县级人民政府所在地。同时，应综合考虑交通因素，可以在 2-3个县设立一个巡回法庭。

其次，在审判模式方面，要大力推行巡回审判模式，坚持巡回办案，就地开庭，实质性化解行政争议。一方面通过巡回办案、就地开庭的方式，以案说法。让老百姓通过身边的真实案例接近法律，切实理解法律，让广大人民群众感到法律就在身边，同时也让他们明白，哪些纠纷可以找法院解决，哪些应当找政府部门解决。而且，就地开庭往往是在第一时间、第一现场处置好关系百姓切身利益的问题，及时地化解矛盾，将其消灭在萌芽状态，避免了因简单小事处理不当而引发的重大案件发生。另一方面，充分运用协调解决纠纷的机制，实质性化解行政争议。在巡回办案中，法官要充分运用包括法律、道德、伦理、情理在内的多元化的调解方式，晓之以理，动之以情，积极做好当事人情绪的疏导工作，能更好地做到定纷止争、息诉平访。真正做到“案结事了”，实质性化解行政争议。

5、就地取材，合理统筹以节约改革成本。

集中管辖法院设立巡回法庭，基础设施和信息化建设是需要重点解决的问题，跨行政区划集中管辖要有效利用当地法院现有的资源，实现当地法院与巡回法庭之间的转化，从而有效节约改革成本。

首先，在法庭建设方面，有效利用当地法院现有的基础设施，建设方便群众参加诉讼的服务中心和符合开庭条件的信息化审判法庭。《人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》提出，要完善人民法庭制度。优化人民法庭的区域布局和人员比例。积极推进以中心法庭为主、社区法庭和巡回审判点为辅的法庭布局形式。根据辖区实际情况，完善人民法庭便民立案机制。完善诉讼服务中心制度。加强诉讼服务中心规范化建设，完善诉讼服务大厅、网上诉讼服务平台、12368司法服务热线。跨行政区划集中管辖法院要借助省级以下法院统管的司法改革机遇，有效利用当地法院的基础设施，在一定范围内统筹调剂，既使集中管辖法院的巡回法庭区别于地方法院，又能为巡回法庭提供必要的审判和办公条件。

其次，在信息化建设方面，有效利用当地法院现有的信息化设施，为巡回法庭同步接入法院专网、政务专网和远程音视频应用设施，为巡回法庭和本院之间实现联通提供条件。人民法院信息化建设五年发展规划(2013—2017)要求，以审判执行为核心，服务法院工作和公众需求的各类信息化应用全面推进。要利用国家电子政务内网，建设满足办案需要的人民法院内部办公业务网络。在内部办公业务网络建成前，优化和完善覆盖四级法院、强化基层人民法院和巡回法庭的已有法院专网，满足当前审判工作需要，特别是远程音视频应用需要。因此，跨行政区划集中管辖要有效利用当地法院现有的信息化建设资源，通过建立网上预约立案、送达、公告、申诉等工作机制，推动远程调解、信访、等视频应用，积极尝试远程视频开庭，进一步拓展司法为民的广度和深度，借助远程交流平台，最大限度的实现司法便民。

四、结语

跨行政区划集中管辖行政案件试点工作是我国司法体制改革的一项重要环节。在改革过程中发现的一些困难和问题急需我们通过深入的调研去认真加以解决。设立巡回法庭就是针对跨行政区划集中管辖后出现的诉讼不便和司法成本过高等问题所提出的解决方案。将当地法院行政审判力量整体移交集中管辖法院统一管理，既有利于摆脱当地政府的行政干预，也能够解决司法便民的问题。同时借助省级以下法院统管的改革机遇，有效利用当地法院的基础设施和信息化资源也可以大大节约司法成本，可谓一举多得。

本文获全国法院系统第二十八届学术讨论会三等奖

[i]武素迁：《基层法院行政案件相对集中管辖的调查报告——基于金堂县法院相对集中管辖试点工作的初期调研》，《中外企业家》，2015年28期，P168—P169

[ii]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》

[iii]梁凤云：《关于对中国特色行政法院体系的基本设想》，《行政法学研究》，2015年1期，P82—P88，

[iv]郭哲：《司法公正与司法独立之二维分析》，《西南民族学院学报(哲学社会科学版)》，2002年12期，P193—P197。

[v] 钱文杰：《反思与探索：跨行政区划的司法改革研究》，《河北科技师范学院学报（社会科学版）》，2015年12月第14卷第4期，P89-95。