行政案件管辖制度改革的观察与思考

摘要 党的十八届三中全会明确提出要“探索建立与行政区划适当分立的司法管辖制度”，四中全会进一步强调要“合理调整行政诉讼案件管辖制度”2014年11月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二项规定“经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干人民法院跨行政区域审理行政案件。”在现行的法律框架内，根据上述司法政策和法律的的支持，改革行政诉讼管辖制度，实现司法资源的有效配置，不仅能够确保法律统一实施，而且可以有效落实保护合法权益和监督依法行政的立法目的和宗旨。本文试图以甘肃法院的改革实践为视角，通过实例分析管辖改革的优势和弊端，对进一步深入推进行政管辖制度改革提出自己粗浅的看法和认识，以求教于行政审判实务界的各位同仁，为促进法治政府建设、完善我国行政诉讼制度的贡献点滴力量。

 关键词 行政管辖、级别管辖、特殊管辖

  一、管辖制度的价值追求：独立与公正

 对任何诉讼来说，公正就是司法的生命线。关于法的价值问题，美国社会法学家庞德有过经典的论述：“价值问题虽然是一个困难的问题，但它是法律科学不能回避的。即使是最粗糙的、最草率的或者反复无常的关系调整或者行为安排，在其背后总有对各种互相冲突和互相重叠的利益进行评价的某种准则。”无论是管辖制度的立法规定还是管辖制度改革，其最终的价值追求都是：独立与公正。我国《宪法》和每一部诉讼法都规定了“人民法院独立行使审判权”，这是管辖制度价值追求的利益评价准则。当前，我国行政案件“上诉率高、申诉率高、服判息诉率低”的现象仍未得到实质性改变。针对一些法院对行政案件有案不收、有诉不理的“立案难”问题，自行政诉讼法修改实行立案登记制以来，与同期相比行政案件的收案数上升了46%。在一定程度上解决了“立案难”的问题。全省法院审理的案件涉及土地资源、城建拆迁、治安管理、劳动和社会保障等与民生密切相关的案件占全部一审行政案件的51%以上，也就是行政诉讼的调整领域从传统的行政处罚、行政许可、行政强制行为，逐步扩展至行政补偿、行政协议等行为。行政案件类型从传统的土地征收、房屋拆迁、企业改制等，逐渐向环境资源、市场监管、劳动与社会保障等领域拓展，妥善审理好新类型行政案件，加大对行政相对人的人身权、财产权、公平竞争权、环境资源、社会救济等方面权益的保护力度，对行政审判法官提出了更高的要求，要做到坚守法治底线，独立公正审理好每一起行政案件，作为其审理案件的价值追求。行政诉讼的案件审理中，部分法院将“服务大局”简单理解为维护行政机关的行政行为；有的将是否得到某些地方领导的首肯作为评价案件社会效果的标准，并以所谓的“社会效果”否定法律效果；有的在立案问题上，人为设置立案条件，限制了当事人的诉权；有的在案件处理上扛不住干扰、顶不住压力、不敢严格司法。在实践中存在的上述认识为推进行政诉讼管辖制度改革，提供了重要的认识论基础。 

 在积极探索行政管辖制度改革方面，虽然甘肃身处全国西部经济发展欠发达地区，但在行政管辖制度探索方面仍然是走在了全国前列，并积累了一定的经验。以甘肃法院为例，为了打破地方保护，改变行政诉讼中的“主客场现象”，提升司法公信力，2013年3月，按照最高人民法院下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》精神，首先尝试在全省部分基层法院开展了行政案件集中管辖。确定了兰州市城关区、七里河区、天水市秦州区、麦积区法院作为开展行政案件相对集中管辖试点法院。再次基础上，在2015年1月1日开始，甘肃省高级人民法院下发《行政案件异地管辖暂行办法》，对中级法院管辖的第一审行政案件进行循环异地交叉管辖。在2015年年底，经甘肃省委全面深化改革领导小组审议通过并报最高人民法院批准，兰州铁路运输两级法院作为全国跨行政区划管辖行政案件改革试点法院。司法实践中，对行政案件管辖制度的不断探索，其最终价值追求都是为了实现“独立与公正”的价值目标。

  二、管辖制度的灵魂：基本原则

  无论是在《行政诉讼法》的修改还是司法实践中，在确定行政诉讼管辖权的基本原则时，都要对法的价值目标进行衡量和判断，遵循并综合运用便于诉讼、利于法院依法公正审理等原则进行。所以，在推行行政管辖制度改革时始终将行政诉讼的基本原则贯穿其中。

（一）方便诉讼原则。该原则也可以简称“便民原则”，也就是行政诉讼在确定管辖时首先要考虑当事人在行使诉权时，方便当事人参与诉讼，尽量减少当事人的诉累。行政诉讼的一方当事人是政府及其行政机关，相对于原告处于强势地位，所以在立法时就要考虑处于原告一方的情况，尽量为其提供便利，否则，会严重挫伤原告诉讼的积极性。

（二） 法院均衡负担原则。法院均衡负担原则，也就是法院之间对行政案件的管辖数量问题，既包括同级法院之间、也包括上下级法院之间审判工作量的合理分工。只有正确处理好人民法院之间工作量的合理分工，实现工作量的均衡负担，才可以减少积案，保证质量和效率。因此，《行政诉讼法》第二十二条，二十三条是关于移送管辖、指定管辖的规定，都是为了解决法院管辖案件的数量问题，在管辖制度改革中还有交叉管辖和集中管辖等模式，这些管辖制度改革在一定程度上也是为了实现法院均衡负担原则。

（三）原则性和灵活性相结合原则。由于立法总时滞后于实践，在制定行政案件管辖规定时，很难进行全面完全规范，有时各原则之间会形成一定的冲突。如对原告来说，一般管辖是行政机关所在地的人民法院法院管辖，但是作为相对弱势的行政诉讼原告来说，由于当地法院的人、财、物均受制于当地政府，会担心法院在依法公正行使审判权时不能真正做到独立公正审理，大多数行政诉讼原告反映，“宁可增加诉讼成本，选择距离较远、级别较高的上级人民法院来管辖，也不愿在家门口诉讼。”在目前的法治环境下，行政案件的审理，不同于民事、刑事案件的管辖，所以，经过这几年行政案件管辖的不断探索与实践，为了追求案件的公正审理，同时兼顾当事人的实质诉求，加大了行政案件的提级管辖、交叉关系、集中管辖的力度，当然在《行政诉讼法》修改后，为上述管辖制度改革还是预留了口子，也就是行政诉讼法第十八条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。在一定程度上通过立法赋予了上级法院的自由裁量权，这些都体现了原则性和灵活性相结合的原则。

三、管辖制度改革的探索：级别管辖和特殊管辖

管辖问题是提起行政诉讼首先要解决的问题，是开启司法公正的第一把钥匙。它从根源上对案件的审理、裁判和执行都将产生很大的影响，对原告来说选择管辖法院对其便利诉讼和获得公正裁判产生重要影响，尤其对行政诉讼而言，这一点将更为明显和突出。

（一）级别管辖。

 管辖制度就是要解决两个问题：一是案件在什么法院管辖；二是什么级别的法院管辖。级别管辖解决的是上下级法院的分工问题。我国修改后的《行政诉讼法》第十四条——十七条，共四个条文对级别管辖作了规定。大多数行政案件原则上都有基层人民法院管辖，但是在司法实践中，基层人民法院管辖的行政案件又非常的少，大多数案件集中到了中级法院和高级法院，甚至最高法院，导致全国行政案件数量呈现“倒金字塔”结构。 中级法院在整个法院体系中处于“承上启下”的重要地位，它既要审理基层法院的上诉案件，又要审理其辖区内的第一审行政案件，中级法院的案件质量水平，直接影响着本辖区内的司法能力和水平。所以，本文也将结合司法实践，重点阐述中级法院管辖第一审行政案件中的难点与热点问题。

 纵观整个管辖制度的改革，都是从中级法院作为突破口进行，在行政案件管辖上，无论是在立法上还是最高法院司法解释，都在不断扩展中级法院管辖第一审行政案件的范围，从1989年行政诉讼法第十四条规定了中级法院管辖行政案件的范围， 2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第八条规定对上述第十四条第三款的“本辖区内重大、复杂的案件”进行了进一步解释，重大、复杂案件是指：〈1〉被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；〈2〉社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；〈3〉重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；〈4〉其他重大、复杂案件。需要特别指出的是，通过《若干解释》的规定，将被告是县级以上人民政府的行政案件，提高了审级，交由中级人民法院审理。当然，这也是在司法实践中，普遍存在“县法院审不了县政府”现象的无奈举措。2008年1月4日最高人民法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称“管辖规定”）对中级人民法院的管辖被告为县级以上人民政府的行政案件进一步扩大和明确，其更具有操作性。该条第一款规定，行政诉讼法第十四条第（三）项规定，被告为县级以上人民政府的案件，但以县级以上人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外。其他内容没有变化。也就是说，以县政府为被告的案件，进行了一部分分流，不在加有“基层人民法院不适宜审理的”这样主观判断性的字眼，而是明确规定了只要不是涉及不动产物权登记的行政案件，都由中级人民法院管辖。

 这里需要说明一个小背景，在司法实践中，由于我国《土地管理法》、《土地登记办法》、《房屋登记管理办法》等行政法规明确规定颁发土地使用权证和房屋使用权证、林权证等不动产权属登记是作为县级以上人民政府的法定职责，所以，在土地使用权证和房屋使用权证、林权证等不动产权属登记证书上署名盖章的一般都是县（市）人民政府。按照我国行政诉讼法关于被告资格的确定，是“谁署名谁被告”、“谁盖章谁被告”，这一类行政案件，一般被告都是县级以上人民政府，而实际生活中，这类案件将占到行政案件数量的三份之一左右，另外，按照修改前的行政诉讼法第十九条的规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。综合以上因素，在最高人民法院出台的《管辖规定》中，就将涉及县级以上人民政府名义办理不动产物权登记的案件作为基层人民法院审理。

   2015年5月1日实施的修改后的行政诉讼法，将中级法院管辖的第一审行政案件继续进行了扩大，第十五条规定〈1〉对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起的诉讼的案件；〈2〉海关处理的案件；〈3〉本辖区内重大、复杂的案件；〈4〉其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。通过这次修法，将以前的司法解释中级法院管辖的规定吸收入法律规定，并且在原来司法解释的基础上，把中级人民法院管辖的第一审行政案件直接扩大为对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为，把司法解释中“以县级以上人民政府名义办理不动产物权登记的案件”通过立法的形式明确为中级人民法院管辖，这样，只要是县级以上人民政府作被告的案件，全部交由中级法院管辖。

 （二）特殊管辖

近年来，全国各级法院在贯彻党的十八精神特别是十八届四中全会确立的“完善确保依法独立公正行使审判权制度”方面，结合行政审判实践，全国一些中级法院和基层法院包括甘肃法院在行政案件管辖制度改革方面都进行了形式多样的管辖制度改革探索，我们统称为特殊管辖，包括集中管辖、异地交叉（循环）管辖、提级管辖等。

1、集中管辖。也叫行政案件的相对集中管辖，是指利用指定管辖的方式，对特定区域内行政案件的管辖权进行重新调整和合理配置，把一定区域内部分一审行政诉讼案件交由一个或者几个特定法院管辖，以达到整合行政诉讼资源，实现一审行政案件的集中管辖。当然，最高人民法院在管辖制度方面也要求各级法院进行积极探索， 2013年以来，甘肃省确定了兰州市城关区、七里河区、天水市秦州区、麦积区法院作为开展相对集中管辖试点法院。三年来，共受理行政案件780件，审结700件，上诉率仅为22%，一审服判息诉率不断提升。正如章志远教授所言相对集中管辖改革是通过对现有行政审判力量进行“减法”与“加法”的内部处理，实现优质行政审判资源的最佳配置，进而提升行政审判活动的效益。通过推行集中管辖，行政审判的司法环境得到了一定改善，行政审判力量在集中管辖法院也进一步加强，行政案件审理无论从程序的遵守还是实体的考量、裁判文书的制作、卷宗的装订等方面看，案件的质效上均有较大提高。

需要特别说明的是，为了把“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”向纵深推进， 2015年年底，兰州铁路运输两级法院集中管辖我省部分行政案件。其管辖内容为：兰州铁路运输法院自2015年12月1日起集中管辖原由兰州市、白银市、定西市所辖的20个县（区）基层人民法院和兰州新区人民法院管辖的一审行政诉讼案件。兰州铁路运输中级法院管辖：原由武威市中级人民法院管辖的被告所在地在兰州市范围内且为县处级以上行政机关（县级以上人民政府除外）的一审行政诉讼案件；省高级人民法院指定管辖的重大一审行政诉讼案件。我省充分利用铁路运输法院的特殊性，决定利用铁路运输法院来实施跨行政区域集中管辖行政案件试点改革，这是我省行政案件管辖制度改革向纵深推进的重要一步。这样既有利于人民法院依法独立行使审判权，也有利于防止和排除影响公正司法的非法干预。

2、异地交叉管辖。按照修改前行政诉讼法的管辖规定，上级人民法院可以把自己审理的案件交由下级人民法院审理，下级人民法院认为自己不宜审理的案件，也可以交由上级人民法院指定管辖。我省通过调研积极总结集中管辖试点法院的审判经验，在2014年11月，制定了《甘肃省行政案件异地管辖暂行办法》，对县级以上人民政府、其他县处级以上行政机关为被告的行政案件，统一由被告所在地之外的中级法院实行交叉（循环）管辖。这些制度的创新和司法实践，都是为将来行政案件管辖制度改革向更深、更广推进提供可复制和可推广的经验。

四、管辖制度改革的瓶颈：优势与劣势的博弈

正如马克思主义哲学的辩证关系，任何事物都是对立统一的关系，我们在分析研究问题时，就要从两方面考虑，权衡利益，作出科学的价值判断。在行政案件管辖制度改革的司法实践中，通过我省这几年行政案件管辖制度改革的深入推进和不断探索，我们也要进行理性分析和总结，既要注重管辖制度改革对独立公正行使审判权带来的优势，也要面对管辖制度改革暴露出的问题，通过对比分析，进行价值衡量，为下一步的改革作出有益的探索。

（一）优势方面

通过我省管辖制度改革试点，主要体现出以下几个方面的优势：

1、诉权保护渠道进一步畅通。在管辖制度改革后，我们要求凡是符合受理条件的，都应依法受理；凡是对是否受理一时难以确定的，做到先立案，畅通诉讼渠道，不将矛盾推诿上交，不让当事人跑冤枉路。三年来，兰州市两个集中管辖基层法院共受理一审行政诉讼案件547件，同比上升18.14%。天水市两个集中管辖基层法院共受理行政诉讼案件67件，同比上升了7.8％。行政机关败诉率与前几年相比明显上升。由于非集中管辖法院辖区内的一审行政案件均由集中管辖法院审理，集中管辖法院不论在对案件的受理还是审理中明显感觉到思想无负担，工作无压力，完全可以放开手脚大胆积极受理案件，依法公正审理。这对行政案件降低立案的门槛、拓宽受理案件的领域极有益处，改变了过去有案不敢立、立上不敢审、审了不敢判、判了不敢执行，不能独立公正地行使审判权的现状。

2、坚持巡回审判，尽力做到便民利民。为了不因管辖制度改革，给当事人增加负担，管辖法院都到当事人所在地送达起诉状、应诉通知书、开庭传票，并到当地法院进行巡回审理。在宣判、送达裁判文书上委托当地法院，尽可能的给当事人提供诉讼便利。

3、区域司法环境进一步改善。通过推行管辖制度改革，审判区域与行政管理区域进行适度分离，被告不在自己辖区诉讼，其对案件的干预现象较少，打招呼的现象没有了土壤，当事人服判息诉率也提高。作为试点法院无须迎合当地政府，敢判被告败诉，加大了当地政府的危机感，促使其自觉依法行政，规范执法行为。当事人对法院偏袒政府的顾虑明显减少，增加了老百姓对行政诉讼审判的信任与信心。

4、行政审判质效进一步提升。实行管辖制度改革后，审判权由分散到集中，管辖法院统一裁判尺度更为容易、上级法院的监督指导也更具有针对性，丰富管辖法院的审判实践，积累行政审判经验，提高案件质量，这些特征都比较明显。行政案件的裁判率和公正性有了质的提高，最直接的表现就是案件的发回重审率、改判率明显下降，当事人的服判息诉明显的提升。

（二）劣势方面

当我们看到优势的同时，也应当观察到各地在开展试点工作中存在的劣势。

1、异地协调难度加大。化解行政争议是行政诉讼的目的之一，通过协调化解工作，可以实质性化解行政纠纷，实现案结事了。在实行管辖制度改革后，由于试点法院与被告行政机关相对陌生，双方对案件持谨慎态度，心存顾虑，协调沟通的基础比较薄弱。加之，异地法院对当地风土人情、社区民意、村规民不甚了解，息诉维稳难度更大。

 2、案件集中易，法官集中难。“有的地方有案无人办、有的地方有人无案办”的局面比较突出。在我省开展管辖制度改革时，就多次强调按照最高法院提出的“321”要求配齐配强行政审判法官，但是每个法院都有其自身面临的困难，增编扩员事项难以落实，面对成倍增加的案件数量，管辖法院办案压力增大，审理期限不断延长，如我省武威中院在实行异地交叉管辖前，只有一个合议庭，每年受理行政案件40多件，在实行异地交叉管辖后，仍然只有一个合议庭，去年收案数量已经突破230件，今年上半年已经突破180件。相反，在我省的部分中院却存在“无案可办”的窘境，如甘南中院，每年行政案件受案数不超过20件（包括非诉执行）。

 3、行政案件数量呈现倒金字塔结构。在管辖制度改革后，中院和高院的案件数量增长明显，特别是高院的办案数量一直在高位运行，影响了调研和对下指导工作的开展。如甘肃省高院行政庭在管辖制度改革之前，每年受理行政案件200件左右，管辖制度改革之后，2015年是360多件，2016年上半年已经收案400多件，全年预计收案800件，收案数与改革之前相比翻了近四倍，在办案人员没有增加的情况下，案多人少的矛盾突出，正如法官们戏称“省法院行政庭的法官变成了基层法院的法官”。

 4、非集中管辖法院行政审判职责弱化。在实行管辖制度改革之后，许多行政案件要么一审交到中院审理，要么交到集中管辖法院审理，致使基层法院出现无案可办的窘境。行政审判在一些法院被边缘化，被安排办理民事或者刑事案件，沦为“民四庭”或者“刑三庭”现象普遍，这也是当前行政审判面临的突出问题。

 5、存在专属管辖和指定管辖的冲突。按照不动产案件在不动产所在地法院管辖，在实行管辖制度改革后，涉及动产或者不动产案件都集中到了异地法院管辖，这与现行的行政诉讼法专属管辖规定相冲突，部分当事人对此提出管辖权异议，立案法院却不能适用我省的管辖暂行规定进行裁定，存在无法可依或者裁判依据不足的情形。

 五、管辖制度改革的出路：在探索中求变

 就当前甘肃实施的行政案件管辖制度改革，通过上述优势与劣势的对比，我们应当在探索中不断寻求变化，适度调整，以适应不断变化的司法实践需要，笔者认为应当从以下几个方面进行调整：

一是合理确定法官员额。按照当前司法体制改革的要求，进行省级以下人、财、物的统管，各级法院确定法官员额时，应当在全省范围内进行综合评定，合理确定管辖法院的法官员额,有效解决“有案无人办、有人无案办”的现象。

二是进行异地管辖的划分不能搞“一刀切”。我省在确定管辖案件时，以“被告是县处级单位”单一标准进行划分，导致案件数量呈现倒金字塔结构。通过实践，笔者认为应当确定双重标准，即以被告为县处级单位和案由进行划分，也即将治安处罚案件、工伤认定案件、政府信息公开案件、履行法定职责案件等交由基层法院审理，进行案件分流，有效解决基层法院无案办，中、高院案多的局面，这样基层法院的行政庭法官对行政审判也不至于业务荒废。 

三是适度扩大铁路运输法院的受案范围。兰州铁路运输两级法院从其管辖范围看亦有可调整的空间，由于铁路运输法院的历史发展原因，与地方政府的交涉有限，使其担负起更多的审判任务在客观上是符合行政诉讼集中管辖目的。比如可以将省直部门作被告的案件指定管辖到铁路法院，适当扩大跨行政区划的范围，如此可以有效缓解我省上级法院和部分中院的办案压力。

四是尊重当事人的选择权。为了降低当事人的诉讼成本，在当事人提起诉讼时，应当告知其坚持在当地法院起诉，应当尊重原告的选择，保留其选择权。特别是涉及利益不大的争议案件，因管辖制度改革导致诉讼成本提高，老百姓放弃了通过诉讼救济权利的渠道。另一方面，也可以兼顾专属管辖和指定管辖之间的冲突。

结 语

依据法律规定和中央司法政策，积极探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，符合中央关于司法管辖制度改革中“适当分离”的要求，在依托铁路运输法院开展试点的基础上，深入拓展司法实践，不断总结审判经验，对已经实施的行政案件管辖制度改革进行微调，以适应不断发展的司法实践的需要，为将来跨行政区划法院集中管辖全省行政案件，积累经验、培养和锻炼人才。

本文荣获2016年中国审判理论研究会行政审判理论专业年会暨“法制政府建设与行政审判”主题论坛二等奖

1.秦卫民，兰州铁路运输中级法院院长，联系电话：18809312810；朵利民，甘肃省高级人民法院行政庭助审员，联系电话：18919912957。

2.﹝美﹞罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆，2008年版（20133重印）

3.浙江省丽水市中级人民法院:《丽水市法院实施行政诉讼相对集中指定管辖制度情况的调查与分析》载《行政执法与行政审判》2010年第4集，第70页。

4.章志远：《行政案件相对集中管辖制度之省思》，载《法治研究》2013年第10期。

5.以上数据来源于全省司法统计报表。

6.321指的是在高院设了3个合议庭，在中院设立2个合议庭，在基层院设立1个合议庭。