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公益之诉

专门检法两院案件管辖一体化推进之衢径

来源: 作者:孙英 闫红婷 责任编辑:兰州铁路运输中级法院 发布时间:2021/3/29 17:05:41 阅读次数:
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公益之诉

——专门检法两院案件管辖一体化推进之衢径

内容提要:推进国家治理体系和能力现代化建设,优化司法资源配置,依托铁路法院跨行政区域管辖特殊案件,已确定为重要的改革方案。考察新型司法体系承接新类型案件的范围、路径和基本做法,有共性,也有差异。除了行政案件外,实际运行中,环境污染等公益诉讼案件被试点自然接入,还有涉及野生动植物保护以及公共卫生事件的案件成为备选项目,由此引发笔者对管辖衔接机制的思考。俯察这类案件的共性、诉讼结果和影响范围,大多隐含公益性诉求与公共利益调整等社会关系或间接因素。

公益诉讼当属特殊类型案件,牵涉面广、执法难度大,司法机关不仅要直面讼争个案实体权利的责任判定,还要关注案件背后广泛、多元而又复杂的社会公共利益以及民生问题。同时,新类型案件的合理管辖、有效运行,关涉区域治理、机制衔接、两便原则、司法权威等。本文以铁路法院跨行政区域管辖公益诉讼案件的实践为样本,概览当下跨行政区域集中管辖特殊案件的趋势,在能见度所及的视阈内推演其发展走向,为专门检法两院在司法改革中一体化推进及科学发展提供一些参考。(正文10090字)

 

科学设置司法体制,必然彰显其规则理性蕴含的行动力量。我国首批跨行政区划试点法院、检察院均依托原铁路司法机关而设立,继而探索设立跨行政区划中检法衔接机制,确立诉讼地位,合理调整特殊案件管辖范围,藉以完善诉讼体制等问题便逐一呈现,研究跨行政区划司法体系下检法两家的诉讼格局,设计一体化推进的司法改革通衢之路径,即为必要。[[1]]居于一定的时空维度,在跨区划管辖模下,将公益诉讼尤其是环境领域等殊案件相融合,可一同支撑起跨区域管辖的新型司法体系。

一、专门检法两院体制改革的历史性机遇

当铁路法院在全国不同地域试点跨区划管辖陆续铺开,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度已贴地而行。铁路法院、检察院原本管辖设置就具有跨地域的特点,其管辖范围不局限于一个省、直辖市和自治区,若以省会城市铁路中级法院为支点,统筹安排辖区内专门检法两院的司法资源,分离原有管辖案件,归类特殊案件管辖,可形成省际区域内检法两院的跨区域管辖公益诉讼等特殊案件的新格局。此举,可改变专门检法两院因管辖主体设定狭窄、案件类型单一等司法资源闲置的现状,有效地盘活沉淀已久的司法资源,统一更名、一体化推进,融合升级,恰逢时机。

(一)散点透视专门检法两院的历史沿革

回溯历史、梳理现状,我国自上世纪50年代,参照前苏联司法体制和建国初期政策因素,按照铁路管段设置了若干司法机构。经历三年短暂春秋,被逐一撤销,在时隔30年后的1982年又恢复。30年间,铁路检法机构不稳、地位不定,审理案件的类型单一、数量较少,素质提高受限,大量的司法资源被闲置。[[2]]从2012年6月底前移交后,涉铁案件数量偏少,除指定管辖的少量案件外,普遍存在编制、人员和场所闲置问题。实行属地管理后,出现了审判监督管理和人财物保障分属两个省“两头挑”的现象。以L铁路中院和检察分院为例,两院分别下辖甘肃省境内(兰州、武威)两个基层院,案件既有管辖范围中还承接青海省境内(西宁)和宁夏自治区境内(银川)两地铁路检法基层院的案件,对其进行业务监督和指导,而两家基层院人、财、物等保障则由所在的省、自治区负责。上海、四川、江西等地情况雷同,致使案件的审级监督体系和层级管理与诉讼法规定不符,司法业务管理、案件统计与司法保障不协调,影响工作的顺利开展。依据有限的资料和散在的事实片段,若对其背景因素详加研判,可作为思考问题和构建制度及展望远景的起点。最初专门司法机构设置,总体上按照不同历史时期阶段性政策导向,基于便捷性思维及某些难以考证的理由,由党政部门发布文件等形式成立,多以行业内主体和辖区设立,并附随所属企业撤并分离,多次调整管辖范围。刑事案件按照铁路站、车、沿线和铁路局、分局管界而设;民事领域以铁路企业为被告实行专属管辖,基本上不考虑辖区内经济发展、人口数量和案件数量的多寡,案件管辖的专属性很弱。实行属地管理前,专门公检法机构案件管辖范围相互对应或趋同一致,主要是刑事案件的相互衔接。2012年移交后,全路18个中级法院和58个基层院均出现案件数量下滑的局面。2013至2015年期间,有24家铁路法院通过申请指定管辖的方式,获批管辖所在地行政区域内的道路交通事故、运输合同、保险合同等案件。此间,铁路检察院仍然延续和传承既往的管辖模式,因其业务不涉及民事、行政、国家赔偿等领域,原本案件数量就少,关涉的法律业务事项更为狭窄,尤其是在跨行政区划改革中,相对应的铁路法院案件类型扩展、数量剧增,司法功能和业绩突显。相形之下,原来的专门检察机构十年来大多固守旧有的业务范围,在原地踏步。相关资料显示:由于所属系统不同,部门之间利益诉求和内生性需求达成能力的差别,在新一轮跨行政区划的改革中,处在的十字路口的一些专门法院均甩开了与之对应的检察机关。

——2016年1月18日肇庆铁路法院回迁至广州,更名为广州铁路运输第二法院,办理广东省法院指定的适合跨行政区域管辖的环境保护案件、重大职务犯罪等案件等其他案件,肇庆铁路检察院仍在肇庆市端州区办理三茂铁路线上的刑事案件。[[3]]

——2014年7月甘肃林区中级法院从陇南市武都区迁至兰州市,下辖的卓尼、迭部等4个林区基层院及与之对应的林区两级检察院仍然在原地办公,后所辖区域再次调整;地处玉门地区的矿区法院搬迁省会城市兰州,与之对应的矿区检察院一段时间内仍滞留玉门地区。随后,一些铁路法院转身成为金融、互联网法院等,改革所呈现的的势态均将与之对应的检察机关抛弃。

(二)从自发秩序到规范系统的实践

相关数据显示:公益诉讼检察工作实施三年共立案办理公益诉讼案件超30万件,仅2015年至2018年,全国法院共受理各类环境公益诉讼案件2041件,由检察机关提起的公益诉讼1836件,占比89.96%。在公共利益领域,案件发生地具有广泛性,执法监管部门往往疏于尽责,程度不同地存在规避或漠视责任的情形,侵权者与监管部门纠缠不清,公共权益与地方利益相互扭结,诉讼主体缺位,实质性推动力量不足,依靠区域内单一执法力量查办面临诸多阻力和困难。如:环境资源案件,水、空气等环境因素具有流动性,是一个整体和不可分割的系统,一旦遭受污染,往往就是跨行政区划污染,且涉及特殊主体。以某一生态系统整体来划定管辖范围,体现了生态系统管理方法的指导思想,提高了司法保护的针对性。[[4]]同样,国有财产保护、野生动植物保护案件涉及公共利益,生产销售伪劣食品、药品(防疫物资)案件侵犯不特定多数人的健康权利和生命安全,案发地往往多点、跨域,跨区域执法可在系统内形成跨域、连锁和直通的态势,协同展示司法权威,共同指向个案的公正审理,以此彰显规则蕴含的行动力量。

公益诉讼案件作为新类型的审判工作,相关法律条文和司法解释散在于多个部门法领域。公益诉讼将“分散化”的不特定多数人的利益聚合在一起,以对抗通过“专业化”和“商业化”聚合而形成的侵权人,通过法庭控辩双方对等博弈,最终保护了社会公共利益。[[5]]跨行政区域管辖公益诉讼模式,通过空间转移实现司法与行政管理区域的有限分离,整合执法力量,可摆脱区域内部门利益的不当干预,有助于保护公共利益。目前,主要通过指定方式来解决,存在区域内检法之间的协调问题,有的案件还关涉与之对应的公安机关。将公益诉讼案件交由与涉案主体无任何关联的铁路法院受理,是一个合理选择。[[6]]从现代司法功能及保护公共利益需求看,彼此之间存在逻辑关系和内在秩序,拥有同样的价值内涵,部分专门法院的尝试其本身是一个从自发秩序到规范系统的实践。

(三)基于实践与探索之实证资料的分析

中国司法改革既要顶层设计,也鼓励不同区域积极探索和差别化试点。铁路、林区、矿区、油田、农垦等司法机构的设置不隶属于市县,其管理体制和法律关系具有系统性、专业性、流动性和相对独立性等特点,在跨区域司法衔接机制中,蕴含着与原专门检察机关持续合作和一体化改革的空间,可基于铁路等原专门法院跨区划审理公益诉讼案件运行态势进行研判。

——2013年10月,南京铁路法院开办知识产权案件,与之对应的检察院连同江苏省境内检察机关一同推进“八类特殊案件全覆盖”的措施,加强对外协调,推进两法衔接,以多种形式加强办理知识产权案件能力建设,试点以来共办理侵犯知识产权且跨行政区划的刑事案件68件138人。[[7]]

——2014年12月28日,上海市三中院依托上海铁路中级法院设立,探索审理跨地区行政诉讼和重大民商事、环境资源保护、食品药品安全案件和跨行政区划检察机关(上海检察院第三分院)提起公诉的案件。[[8]]

——2015年6月16日,最高人民法院发布跨行政区划改革指导意见:行政案件集中管辖改革,可以充分挖掘利用现有的司法资源,诸如铁路、林区、农垦、油田法院以及开发区法院等潜力,旨在形成特殊案件跨行政区划管辖的格局。[[9]]同日,批准了L铁路法院跨行政区划改革试点方案。五年多的实践表明:在实现公平正义、助推法治政府建设方面,司法业绩突显。[[10]]

——2015年10月8日,天津铁路法院跨行政区划管辖天津各隶属海关为被告的行政案件以及天津市级行政机关为被告的行政案件外,并将环境保护等行政案件纳入其管辖范围。[[11]]

——2016年1月1日,徐州铁路法院集中管辖徐州地区一审行政案件和环境资源类案件。一年来,受理各类环境资源类案件49件;另有一些铁路法院亦围绕跨行政区划管辖行政案件以及公益诉讼案件寻求拓展之路。

——2016至2019年西安铁路法院审理28件环境行政公益诉讼案件为例,法律效果和社会正向效果即为例证。[[12]]其他例证,包括进一个时期以来,新冠肺炎疫情防控期间部分铁路法院审理相关案件的情况,无需一一列举。直至2017年6月,全国人大常委会修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,正式确立了检察公益诉讼制度,继而成为环境公益诉讼制度的重要类型。

——2020年9月1日起,为实现黄河流域生态环境一体化保护和治理,加强环境资源审判专业化建设,集中管辖主要依托郑州铁路两级法院实施。包括环境资源刑事、民事、行政案件、环境公益诉讼案件以及生态环境损害赔偿案件等,地域范围包括郑州、开封等9个地级市及济源产城融合示范区下辖的44个市、县(区)和7个开发区,并于公安、检察机关分别会签《关于实行省内黄河流域环境资源检察公益诉讼案件集中管辖的规定》《关于实行省内黄河流域环境资源刑事案件集中管辖》两个文件,是建立与行政区划适当分离司法管辖,推动铁路法院、检察院改制转型的具体体现。[[13]]

二、公益诉讼案件跨区域接入的启示

在理论与实践的相互推动下,跨行政区划改革已现雏形。近年来,地处在司法改革前沿地带的多家跨行政区划试点法院,尝试各种形式的案件管辖,案件类型、地域范围自成一家,或各具样本。[[14]]四五改革纲要提出:将铁路运输法院改造为跨行政区划法院,主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护等案件,包括检法两院原有管辖的刑事、民事案件。当环境利益冲突日趋严重、群体性纠纷层出不穷,依法处理环境资源纷争的公益诉讼,发挥司法解决纠纷的终结功能,便引起了各界的关注。

立足现行的法律框架和诉讼架构研判,目前公益诉讼主要有两个渠道:在民事领域,2013年最高法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》涉及公益诉讼的内容,可由消费者协会提起诉讼,但效果不大。一些社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有一一对应关系,仅与其保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系和关联性。由于实质性主体缺位,专业人才不足,诉讼成本居高,往往是“草根组织积极踊跃却不被法院认可,官方背景机构按兵不动却依旧尸位素餐,到头来大家对公益诉讼只不过是空欢喜一场。”[[15]]在行政诉讼领域,2016年2月最高法院出台《审理公益诉讼案件试点工作实施办法》。同时,确定北京、陕西、甘肃等十三个省、自治区、直辖市自2016年3月起施行。[[16]]至此,在没有明确检法之间对应管辖的新领域,因公益诉讼案件与跨行政区划法院司法地位及品格相对应,仅以散在的法规条款为依据,被自然地一一接纳其中。据此,专门检法两院在公益诉讼领域应有所作为,可延续以往的案件移送路径,完善程序标准和衔接机制,将一定区域半径内的公益诉讼案件接收过来。

(一)规则形成:准确把握司法改革的走向

在跨区划法院司法改革的总体框架下,专门司法机关应当把涉及公共利益的案件纳入其中,加大司法审查力度,监督、制约公共权力的行使,使公益诉讼的法律规定从文面走向现实生活。从前期起诉和审判所遇到的问题看,主要集中在检察机关的诉讼地位、起诉条件、举证责任等方面。但放宽眼界,实实在在的司法活动,本身蕴含了跨区域执法的行动力量,表明了客观需求。跨区执法将公益与私益一并衡量、协调维护,从需要解决问题必要性中产生,具备深厚的法理与实践基础,说明中国的司法机构正在从现实需要中生长出自己的器官,并按照相关需要形成相应的司法结构。[[17]]阶段性成果表明:跨行政区划法院因其超然的法律地位,具有囊括特殊案件的可能,能够担当其责,能够充分发挥司法职权的能动性,协同检察机关做好公益诉讼与私益诉讼的相互衔接,统筹解决实际问题,推进环境等公共领域内行政的法治建设,弘扬公益诉讼裁判的评价指引作用,这是由国家绿色发展理念和环境保护预防优先原则所决定。因此,在跨区域司法衔接机制中,与原有行政区域内地方人民法院之间在案件管辖上,可形成普通与特殊相互分离、彼此协同鼎鼐调和之效应,[[18]]且蕴含着与原铁路检察机关持续合作和一体化改革的空间,在跨域执法的链接中不断满足未来社会对司法的刚性需求

(二)优化整合:科学配置区域司法资源

管辖改革是体系构建、资源配置和机制运行的创新,内容涵盖行政案件、公益诉讼等领域,且蕴含公正司法、成本效率以及体系科学设置等正向价值。重塑执法体系,重组审判、检察资源,确定案件管辖类型和衔接程序,将有限的司法资源导向产生更高效能的领域,通过整合以求产生最佳效益。居于现存复合性司法资源的现状,专门司法机关多集中于国家地理版图东北、西北若干省区域内,以其所处地域位置和坐标,若将铁路、林区和矿区等法院以及所对应的检察机关一并考虑,加大基底,均匀分布,遵循改革的主旨,通过适当整合,对制约体制的内外因素进行疏通,科学配置司法资源并有机融合是可行的,也符合改革的方向。此前,一些矿区、林区法院已改造为环境资源法院,意向虽符合“特殊案件”的类型化设计,但各自组建一套专门的检法系统,有悖于去专门法院化改革走向,更是叠床架屋式的非理性之举,事涉重建机构、编制和人财物等高度困难的诸多事项。应充分利用铁路、林区、矿区、油田、农垦等现有的司法资源,在改革中注重与检法机关的有效对接, 依托平台优势加强沟通,达成业务协作有广度,跨域执法有宽度,交流合作有深度,包括构建跨区划办理公益诉讼案件的创新机制,创制类案规则以及典型示范案例。因此,需要从新型司法体系价值旨归、司法需求和供给侧方面科学谋划,统一规整,形成四达通衢的诉讼径路和管辖格局。

东北、西北省区部分专门法院设置及分布情况

序号

省区

部分省区内原铁路法院设置情况

部分省区内各类专门法院设置情况

1

黑龙江

原哈尔滨铁路中级法院下辖:

哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、海拉尔(内蒙)5个铁路基层院。

1、林区法院:黑龙江省林区中院下辖:亚布力、海林、柴河等23个林区基层院。

2、农垦法院:黑龙江省农垦中级人民法院下辖:

牡丹江、绥化、齐齐哈尔等8个垦区基层院。

2

吉林

原长春铁路中级法院下辖:

吉林、长春、通化、白城、图们5个铁路基层院,原属于沈阳铁路中级法院所辖。

1、林区法院:①长春林业中级法院下辖:

红石、抚松、临江等5个林区基层院。

②延边林业中级法院下辖:

敦化、白河、珲春等5个林区基层院。

3

辽宁

原沈阳铁路中级法院下辖:

沈阳、大连、锦州、丹东和通辽(内蒙)5个铁路基层院。

1、油田法院:辽河中级法院下辖:

辽河基层院。

2、大连海事法院。

4

甘肃

原兰州铁路中级法院下辖:

兰州、武威和西宁(青海境内)以及银川(宁夏)4个基层院

1、林区法院:甘肃林区中级法院下辖:

迭部等4个基层院;庆阳林区法院。

2、甘肃矿区人民法院。

5

新疆

乌鲁木齐铁路中级法院下辖:

乌鲁木齐、哈密、库尔勒3个基层院。

兵团法院分院:各地州市共有13个兵团分院(中院),分别下辖29个垦区基层院。

注:内容显示部分省区内复合性司法资源情况,我国还有庐山景区、三峡坝区、互联网、金融法院等。

图表内容显示:作为复合性司法资源,各类专门法院分散存在于东北和西北等部分省区,而东北、西北等省区是面积较大的区域内,各类专门法院数量较多,分布相对均匀,且地处或比邻山水林田湖草生态等保护区,若以此为基础一体化改造和重构管辖模式,以此可形成一定格局,既节省改革成本,优化整合司法资源,在案件管辖与行政区划适当分离的同时,具备了当事人自行选择受诉法院的条件,实现司法权“地方保护”和“部门保护、法企不分”的疏离、隔离状态下,得以执两用中。[[19]]届时,关涉社会公众和公共利益的诉讼案件会持续地应时而入,以此满足社会发展的刚性司法需求。

(三)统筹协调:规整特殊类型案件

从改革的主旨和走向研判,检法两院在公益诉讼领域,应重点考虑现在和将来管辖的相关内容,完善案件移送标准,细化程序和衔接机制,从图纸模糊到路径清晰,从管辖无序走向规整有序。环境公益诉讼制度实现了诉因由“对人的损害”转变为“对环境的损害”的重大转变。[[20]]环境行政公益诉讼是国家司法机关着眼于推进生态文明建设所作出的一项新的顶层设计,在环境容量有限、生态系统脆弱当下,这项制度安排将有力监督环境执法机关依法行政,规范执法行为,约束行政机关不作为、乱作为,提升区域司法影响力。笔者认为:应避开以行业主体管辖的弊端,以事务管辖为纲目敞口型设计为宜。同时,预设将后符合跨区划案件持续接入的空间,便于动态增减和调整,包括伴随经济战略拓展中发生的新类型案件、涉外案件以及重大疫情事件涉及公众利益的案件。因此,剥离旧有的涉铁、涉林和涉及特殊企业的普通民事、刑事案件,按照属地管辖原则,将上述法院案件管辖中不具有“跨行政区划的特殊案件”退回或分离到辖区内的地方法院。此类案件对跨区域执法主旨而言,大多无特殊性,为数不多的刑事案件仅由特定的公安机关负责侦查,且大多案情简单,几乎不存在受到地方干预的因素。如果类似案件大量充斥于跨行政区划法院,则有违跨区法院设立的初衷,目前跨区管辖“跨得还不够”,还有较大的拓展空间。[[21]]同时,案件的特殊性受所在地区以及时空条件限制,“特殊案件、重大案件”的判断标准,不能仅仅以案件的诉讼金额标的来划分,而应当综合考虑案件是否涉及公共利益、人权保护和特定产业行业的发展,是否涉及政府依法行政和人民群众的普遍利益等因素做出判断。[[22]]在设计方案、案件类型、案件管辖以及移送对接关系上,要统筹协调原各专门司法机构。应本着科学布局、适当集中原则,削冗举要,以案件类型为基准确定管辖,根据2014年底中央深改组规定的跨行政区划管辖的六类新增案件,[[23]]结合新近确定的检察机关提起行政公益诉讼的案件的五类案件来确定,根据实际情况规整梳理新增归类项和既有整合项,以此为一体化推进路径之思维导图,可形成四通之衢径,八达之面向。[[24]]

专门检法两院案件管辖一体化推进之路径

 

 

格局

1、剥离自1982年铁路检法两院中涉及铁路运输、铁路安全,按照铁路站、车沿线确定管辖的普通刑事案件;

2、剥离原有专属管辖以铁路企业为主体的民事案件,包括经济调解中心等阶段性政策因素指定扩大的民事、执行案件;

3、剥离2012年实行属地管理后指定管辖的案件,在此领域各个铁路法院的管辖情况纷繁杂陈、不尽相同。

 

 

1、区域地理辐射半径在300在公里以内的案件,应充分考虑司法成本和诉讼便利问题。

2、甄别为受地方保护或部门保护等因素干扰的案件,以及负有监管管理职责的机关违法行使职权或者不作为的案件。

3、省级以上检察机关指定的跨区域的特殊案件;林区、矿区、油田等专门检法两院同列。

1、跨地区的行政诉讼案件;

2、跨地区的重大民商事案件;

3、跨地区的重大环境资源保护案件、食品药品安全案件;

4、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件;

5、高级法院指定管辖的其他特殊案件;

6、最高法院四五改革纲要新增加的破产案件。

法院自有项目

1、生态环境和资源保护案件;

2、食品药品安全案件;

3、国有财产保护案件;

4、国有土地使用权出让案件;

5、跨行政区划人民检察院提起的公诉案件;

6、跨行政区划的重大职务犯罪;

7、跨行政区划的审判监督案件;

8、“一带一路”经济战略发展中的涉外案件。

检法衔接项目

依此路径:将铁路、林区和矿区司法机构整建制改造,可以盘活资源,激发活力,回应深化司法体制改革的要求,改革项目可在诸多领域一体化推进,尤其是一些多年来受理案件数量有限,司法资源相对闲置,本身在地域、流域和片区上具有跨区划管辖性质的专门法院。

三、审慎因应:相关问题的前瞻性研判

公益诉讼作为一项全新的审判工作,法律纠纷的复杂性与各种诉求的多元性,使得公益诉讼法律规则的确定性与成文法面临着极大的挑战,当各种负载公益权属性质的案件不断涌入法院时,现实问题从不同方面度量跨区法院的司法能力,也亦考验着跨区法院法官的智慧。作为跨区司法机关之间,要坚持积极支持和依法支持相统一,加强协调沟通相统一,确保统一裁判尺度,正确处理设计公共领域内的各种关系,不断提高公益诉讼案件的质效。

(一)强化功能:立足跨行政区域管辖设计

设立跨区划司法机构的主旨是建立有助于实现公正的执法体系,从司法刚性需求看,设计原理应主要考虑跨区划执法的功能和定位,注重其应当具有的功用与效能的发挥。基于环境公益诉讼的复合性不断增强,这类案件已形成从民事诉讼向行政和刑事诉讼领域递延和扩张的趋势,必然与检察机关的刑事公诉职能发生内在的关联性。[[25]]在传统侵权法的过错责任、直接责任的规则下,由于诉讼能力的差异以及当地司法机关的认同度或接受程度不同,对致害人法律追究有限,受害人也难以得到赔偿。通过诉讼专门化方式建立双重救济机制,开辟专门检法机关接受公益诉讼的案件,有利于化解个案矛盾和终结纠纷,促进公共政策的形成,使救济功能延伸及司法终极目的实现。针对同一污染环境的行为统一裁判尺度,妥当平衡当事人的刑事、民事和行政责任,需要整合现有的司法资源;在一些突发性公共事件中,当其所为,可快速、便捷地发挥司法工作的协同机制效能。[[26]]因此,当环境保护关系等方面以及协调经济发展与的公共政策的问题带到法院时,需要建立统一诉讼规则,以妥善处理环境侵权纠纷。[[27]]在整体设计上,要根据司法功能指向,科学合理地确定跨行政区域的司法架构,以利于创造可复制、可推广的经验。

(二)摸清存量:掌握资源的地域分布情况

公益诉讼的特殊性决定了其多重功能,此类案件的当事人在主张自己利益的同时还会维护处于同一地区、同一群体或阶层的利益。进入程序跨区划司法管辖的案件,设置范围越靠近,服务于公共利益的功能越强,同时兼具统一区域内法律适用和纠错的功效。专门检法机关要通过实践积累经验,依据地域半径、工作量多少,掌握司法资源及地域分布情况。本着均衡司法资源,提高办案效率的原则,逐步增加和归类案件类型,以求执法能力和规模数量等因素相匹配。在G省法院的一项调研中,从环境保护部门得到的反馈,每年在辖区内发生的环境污染及资源保护投诉近3000件,一些矿产资源丰富的地区,部分商事案件与此有涉,但通过司法程序进入诉讼环节的不多,司法统计分析没有设定栏目详细甄别此类案件。在祁连山生态保护区、陇南铅锌矿产地区和黄河、黑水河、石羊河等流域,每年都有土地污染、水质污染、大气污染等引起赔偿的诉讼。由于诉讼渠道不畅,受损主体诉讼能力和认识水平有限,当地法院对公益诉讼往往以请求主体不当为由不予立案,或就事论事,援引普通民事法规,以侵权、物业、相邻权纠纷处理了事。据此,探索以流域、生态区为单位,实行对环境资源案件跨行政区域管辖,改变以行政区划认为分割自然形成的管辖模式,要根据实践可能和具体情况,注重可行性、系统性和关联性的研究。

(三)有序衔接:力争一体化设计推进方案

司法权威是依靠科学有效的设计方案来推进,此前的指定管辖、集中交叉管辖,虽对克服“地方保护、部门保护”的弊端和促进司法公正起到了一定作用,但从司法成本和便民诉讼等方面考察,仍然存在诸多不尽人意之处。且经常性地调整变动管辖方式,必然会影响司法权威的树立,也很难在集中管辖法院与当事人及社会公众之间建立信任关系。确定跨区划法院受理案件范围,应考虑与跨区划检察院的衔接、协调,避免法院一家单打独斗,或抛开与之对应的检察机关。专门检法机关开通公益诉讼案件,应考虑现有的办案力量和素质能力,以求人力资源和案件数量的相对均衡。根据规定:跨区划法院受案范围包括跨区划人民检察院提起公诉的案件,凡是跨区划人民检察院提起诉讼的案件包括检察监督,无论是刑事、民事或者行政案件,均应由跨区划法院受理。[[28]]各地要根据区域内经济发展水平,考虑区域内实际情况,包括改革的步骤、先后顺序和目标,在充分利用现有资源、满足特殊案件管辖需求的基础上科学设置,避免一拥而上、全面铺开。由此,依据司法改革的现实动态和远景发展,注重整合优化资源,一并考虑新类型案件的接入,以免解决了一个问题,又翘起一堆问题。

研究跨行政区划司法系统,在制度设计上要尽可能摆脱部门利益和既得利益的羁绊,克服传承已久、自成一家的局限思维和习惯做法。检法两院要互通信息、通盘运筹,一同设计改革方案,一同迈进跨行政区划改革行列。笔者以公益诉讼案件自然切入跨行政区划法院为实例,审视G省境内三类专门检法机构:与其抱残守缺,盯着数量有限的案件空耗司法资源,倒不如以特殊案件为主线,街衢相经,跨区域办案、体系内执法、内涵式发展;与其汲汲于自家地盘,抑或闪转腾挪、扎堆于省会城市,各自谋划专门法院体系,倒不如在跨行政区划的改革中携起手来,在规范性管辖之下,根据社会公众对司法的刚性需求,积极善为,在司法服务区域内深耕细作。好的制度一定不是最复杂的制度,包括新兴司法体系构建,最终应基于司法资源现实状况,从根底做起,反馈于实际运行,以此开通专门检法机构在新领域合作的通衢之路。正所谓:路虽远,行则将至;事虽难,做则必成。

本文2020年度荣获最高人民法院第三届“羊城杯”司法体制综合配套改革征文优秀奖



[[1]]衢之本义: 四达谓之衢,四通八达的道路。《说文》必于四面之衢。街衢相径。

[[2]]江必新:《在全国铁路法院检察院管理体制改革工作会议上的讲话》,《铁路与法》,2011年第1期,第5页。

 

[[3]]《广州铁路运输第二法院揭牌》:肇庆铁路检察院仍在肇庆,办公室地址位于文化底蕴深厚,岭南气息浓郁肇庆市端州区站北路。2019415日,访问央广网;地处东北地区的林区两级检法两院此前调整管辖,管辖方式各异,且变动不居,稳定性较差。

 

[[4]]曾亚妮:《环境案件跨区集中管辖需要迈过“三道坎”》,《人民法院报》,2016918日。

[[5]]郑少华:《两大诉讼法修改  意在规范公益诉讼》,《人民法院报》,2017626日。

[[6]]马成国:《以铁路检法为依托 推进跨行政区划司法管辖改革步伐》,中国法院网,20181020 

[[7]]跨行政区划检察改革:八类特殊案件管辖全覆盖》,最高检网站2018926日。

[[8]]赵春艳:《最高院召开跨行政区划人民法院改革调研座谈会》,20151118日,《民主与法制时报》。

[[9]]最高人民法院《关于跨行政区划人民法院工作机制框架意见的建议的说明》,2015922日。

[[10]]根据最高法院的批复:在G省内利用L铁路法院跨行政区划集中管辖L市和相邻两地市的行政案件。2017327日《人民法院报》头版以《三难变双赢——甘肃跨行政区划集中管辖行政案件试点成效显著》为题,对L铁路两级法院跨行政区划集中管辖行政案件改革试点工作进行了专题报道。

[[11]]张晓敏:《天津市法院三类一审行政案件跨行政区域管辖》,《人民法院报》,20151010日。

[[12]]冯悦、于飞洋:《基于环境行政公益诉讼审判实践的思考》,《铁路与法》,2019年第4期,第9页。

[[13]]赵栋梁、董亚伟:《河南九月起集中管辖省内黄河流域环资案》,《人民法院报》,2020813日。

[[14]]目前,全国铁路法院试点跨行政区划改革有五种类型:(1)边际覆盖:在原有行政辖区内全境覆盖,管辖行政案件。如:上海、      京两个直辖市,利用铁路法院审理跨行政区划案件。(2)收缩回迁:将铁路基层院回迁中院所在的省会城市。如:广州将原肇庆铁路法院回迁广州,更名为广州铁路第二法院,办理跨行政区划案件。(3)分片包干:西安、安康铁路法院分别管辖原由西安市、安康市基层人民法院管辖的行政案件,中院管辖两市的一审行政案件及上诉的二审行政案件。(4)就地融合:西宁铁路法院于20161月与西宁市城西区等法院,一并纳入青海省法院跨区划集中管辖方案,管辖原由湟中县等人民法院管辖的行政案件。(5)局部小跨:L铁路法院管辖所在地与相邻两市的行政案件。另,天津铁路运输法院已经将环境保护的行政案件纳入其管辖范围。

[[15]]李响:《食品安全问题的诉讼求解与模式创新——以公益诉讼的视角开展》,《南京大学学报·社会科学版》,2013年第6期。

[[16]]李洋:《全省法院行政公益诉讼座谈会举行》,《甘肃法制报》,2017412日。截止20194月,G省境内共摸排发现公益诉讼案件线索308件,向法院起诉53件,审结12件;其中L铁路运输法院自20161月至2019年,共受理行政公益诉讼案件45件。案件类型涉及生态环境和资源保护的24件;国有土地使用15件;国有资产保护6件。

[[17]]法制晚报网,http://www.fawan.com/tegao/2015/11/02/151231312912.html2019415日访问。

[[18]]鼎:古代烹调食物的器具,三足两耳;鼐:大鼎。调和鼎鼐,指鼎鼐中调味。典源:《旧唐书·裴度传》:“果闻勿药之喜,更喜调鼎之功。”相传商武丁问傅说治国之方,傅以如何调和鼎中之味喻说,遂辅武丁以治国。

 

[[19]]《礼记·中庸》:执其两端,用其中于民,其斯以为舜乎。意指做事情要根据不同情况,采取适宜的办法,符合实际收到最佳效果。

[[20]]吕忠梅:《环境公益诉讼辨析》,载《商法研究》2008年第6期。

[[21]]马怀德:《继续推进和创新跨行政区划法院改革》,《人民法治》,2016112日。

[[22]]最高人民法院《关于跨行政区划人民法院工作机制框架意见的建议的说明》,2015922日。

[[23]]贺小荣:贯彻实施《关于全面深化人民法院改革的意见》应当把握的几个主要关系和问题,《人民法院报》,2015318日。

[[24]]曹雅静:《两大诉讼法修改  意在规范公益诉讼》,2017622日,全国人大常委会审议行政诉讼法草案,将检察机关提起行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。《人民法院报》,2017626日。

 

[[25]]潘静、虎文心:《打造环境审判“甘肃模式”升级版》,最新数据显示:2019G省法院全年审理环境资源类案件6778件,其中刑事类293件,民事类5467件,行政类859件,环境公益诉讼类159件。《人民法院报》,2020217日。

[[26]]梁平妮、李明:《发挥公益诉讼检察职能助力展“疫”》,记述:山东省检察机关重点关注野生动植物保护、食品药品安全检验检疫等领域公益保护情况和安全风险。截止2020213日,发现野生动物资源保护领域公益诉讼案件21件,立案13件,对部分案件提起刑事附带民事公益诉讼,积极稳妥有效助力地方疫情防控工作。《法制日报》,2020219日。

[[27]]吕忠梅:《最高法院环境资源庭亮相两年》,《法治周末》,201698日。

 

[[28]]最高人民法院《关于跨行政区划人民法院工作机制框架意见的建议的说明》,2015922日。