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全面落实司法责任制综合配套改革研究

法院内设机构改革面临的法律困境及解决对策

来源: 作者:史亚非 责任编辑:兰州铁路运输中级法院 发布时间:2021/3/29 17:03:01 阅读次数:
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全面落实司法责任制综合配套改革研究

——法院内设机构改革面临的法律困境及解决对策

 

论文提要:内设机构改革是人民法院为了进一步重组部门内部结构,对人员进行合理管理而进行的一场制度性改革。《人民法院组织法》在法院内设机构的设置上只是作了笼统的原则性的规定,而在最高人民法院出台的《五年改革纲要》中对法院内设机构改革工作年年都有所涉及。伴随司法责任制改革的不断推进,人民法院内设机构改革的重要性已经首当其冲。原有机构设置存在的弊端和不足,让司法责任制下更好的调动法官和司法行政人员的工作积极性存在一定的障碍。本文通过探究原有法院内设机构存在的弊端及改革的必要性,深入了解了国内法院关于内设机构改革的推进情况,梳理了改革中面临的诸多问题,提出通过完善相关法律规定,通过完善一系列相关政策法规,达到法院内设机构改革的最终效果。


    一、司法改革中法院内设机构的配置

2018年5月25日,中央机构编制委员会办公室和最高人民法院联合印发的《关于积极推进省以下法院内设机构改革工作的通知》中要求,一是在内设机构数量上要进行优化重组和精简,杜绝1人或者2人庭(科、室),严格规定编制50名以下的总数不超过5个,51-100名的不超过8个,101-200名的不超过10个。严格规定非审判业务机构数量不得超过审判业务机构数量。基层人民法院的人民法庭不纳入内设机构改革范围。纪检监察机构按照中央有关规定设置;二是审判业务机构的设立要充分考虑职能优化,实现管理扁平化,可以根据审判工作实际设置综合审判庭或者审判团队,审判团队可以灵活组建,主要提高办案效率和质量;三是对非审判业务机构进行整合撤并,整合职能交叉、业务相近的,撤并审判机关职能无直接关联的,按照政工党务、司法政务、司法事物等分类设置相应机构;四是针对改革后的内设机构,在名称、规模、职责上都应当统一,不得随意改变;五是对领导职数的使用上,明确规定内设机构改革后原领导职数不核减,除了要如期完成改革工作还要关注干警思想动态,确保法院队伍稳定,审判工作有序运转。

二、 法院原有内设机构存在的弊端及改革的必要性

(一) 原机构设置的弊端

1、原法院内设机构管理模式为科层制,导致案件审判有失公正性和公平性

我国法院由于受历史文化的影响,长久以来实行的是科层制管理,也就是说在内部运行和人事管理上都是与其他行政机关无区别的上管下的方式。其中在审判内部管理方式上主要体现在裁判文书逐级审核签发,体现不出司法的亲历性;在外部则体现在上级法院对下级法院的指导关系[①]。由此可见若想真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”,就要对行政权与司法权重新配置,对法院内设机构的设置进行改革,从而达到法官权力真正发挥的目的。

2、原法院按照案件类型进行分类设置机构,导致法官素质能力单一化

目前,庭室的划分是以法律的学科进行的,比如:刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭,这样的划分有利于部门管理,方便组织集中探讨某一类型案件,有利于提高法官专业化水平和工作熟练程度[②]。但是从另一个侧面看,长期在一个部门一个岗位,办理同一种类型案件,过于单一的工作内容严重阻碍了复合型法律人才的培养。例如,兰州铁路运输中级法院转型为跨行政区划法院后,主要办理行政案件,法官行政审判业务能力更强的同时而在刑事、民事、执行等其他类型案件中呈现能力短缺的现象。如若要达到法官整体能力的提高,法院队伍整体素质的提升,就要改变目前法院内设机构的设置模式,避免法官偏科,最终达到审判任务向好的方向良性发展[③]

3、原法院内设机构设置照搬照抄机械化,导致司法资源浪费

从历年的《法院组织法》中可以看出,自改革开放以来法院内设机构数量不断增加,尤其是在原则性笼统的规定背景下,大部分法院借机增设非审判机构,综合行政部门的增多导致职能交叉,部门成员之间分工过细,导致办事运行流程多效率低质量差,在实际工作中部门之间也会产生冲突矛盾,在管理上由于层级多程序复杂,人员的增加又使得办公经费增多,总体而言法院行政工作交流速度日渐底下,干警们工作主动性和积极性有所削弱。

(二)内设机构改革的必要性

1、有助于提升审判质效

按照法院原来内设机构的划分方式,部分庭室的法官业务量较大,总有审理中的案件,导致执结率偏低,而有些法官相对清闲,案件少,结案率反而高,存在案件办理不均衡的现象。本次内设机构改革旨在“以审判为中心”的原则,整合审判机构或者实行团队化管理,对人案不均衡的矛盾可以有效化解,可以使法官各司其职,一心办理高质量的案件,消除结案率低的顾虑,为审判质效助力

 2、有助于人才资源的优化配置

人民法院内设机构必须设置科学,坚持以人为本,对于法官要切实认识到强化审判能力,与时俱进,增强司法审判理念的重要性。其他机构要树立服务审判中心工作的理念,强化服务保障审判的理念,积极探索行政职能管理方式,可以采取辅助工作外包给社会的做法,从而达到综合行政部门数量不超过审判业务机构数量,使得法院内部各类人员都有用武之地,使改革的红利落地见效[④]

3、有助于激励机制的完善

法官长期从事某一类型的案件的办理,对于他们来讲熟悉流程,法律条款烂熟于心,使得部分老资格法官出现吃老本,疏于再学习再充电的懒惰心理,缺乏进取心,不利于法官能力水平的提升,达不到案件质量的高标准,社会效果的高评价。伴随着内设机构的进一步改革,目的是要逐渐完善法官培养机制、奖惩机制,使得法官工作积极主动,通过不断加强职业化和专业化水平,实现学习型法院的创建。

(三)法院内设机构改革工作推进情况

从全国范围来看,本次法院内设机构改革,都是由所在省的编制机构委员会和省高级人民法院共同牵头,制定该省基层法院内设机构改革的方案和原则,大部分省市下辖的所有基层法院都于2019年4月15日前基本完成了内设机构改革工作。

从改革过程来看,为了达到审判权运行机制改革的效果,进一步落实司法责任制,各法院都有周密的安排和部署,建立了以审判工作为中心的内设机构设置模式和人员配置方式,成立了改革领导小组,召集干警开会学习了相关政策,上下都统一了思想认识,最终结合新的内设机构职能,对人员进行了合理调配,最大化发挥了司改效能,激发了干警的工作活力。并且能够严格按照各地实施方案中规定的程序要求层层上报审批备案,高标准、高质量的完成了基层法院内设机构改革任务。

从改革结果来看,大部分基层法院已经全部完成改革任务,但有些省市基层法院仍然存在遗留问题,比如甘肃省下辖的基层法院,各院按照核定的内设机构进行了整合,机构已经成立,但是机构领导没有核定,机构与领导不匹配。目前,为开展工作只是简单由各院党组推荐产生了部门负责人,但没有进行职务的任免,出现原内设机构的正副庭长法律职务仍然存在,现任负责人的法律职务还是审判员的情况,这在办案过程中造成了很大不便。

三、 法院内设机构改革中出现的问题及法律困境

(一)  司法改革中的政策依据与依法改革中法律规定

之间的矛盾

1司法责任制方面

司法责任制的实现首先要依托的就是法官员额制,只有法官的专业化、职业化程度提高才能使办案质效和司法公信力提升[⑤]。进行人员分类改革后,审判辅助人员成为一支重要的队伍,法官助理是员额法官的后备储蓄库,但是目前仅仅只是停留在完成分类管理,这部分人员的职责分工还不清晰,没有明确的法律加以规定,所以在实际工作中审判辅助人员自身就不知道如何分担法员额法官的工作,这部分人员的作用发挥非常不显著。另外,目前法官是由各地高院组织符合条件的人员参加考试+考核的办法进入员额,退休、调动的情况才是退出员额的主要原因,所以应当完善法官逐级遴选、员额退出、员额岗位与非员额岗位人员交流等机制来保障法官队伍的更新换代和良性运转。

2、人员分类方面

在司法改革的大部制大背景下,首先对法院内部在编人员进行了分类划分,目的是突出法院法官的主导地位,突出法院审判工作的主责主业,从而使司法权更加明确,专业性更加突出,提高审判质效。但是由于传统的层级管理模式,按照专业划分庭室部门,在单位内部和部门内部很容易出现论资排辈的现象,一些真正有水平的年轻法官不能入额,一些因工作原因导致在综合行政部门的法官不能入额,一些因为受员额比例限制的法官助理不能入额,这部分人实际上却把名额让给了没有专业审判经验的领导干部,最后使得人员分类和法官入额机制流于形式。所以改革不能凭借一纸文件或通知就决定了一个人的职业走向,要通过明确成文的法律法规在实际操作中发挥作用,利用内设机构改革的契机,明确人员分类,明确各类人员职责任务,明确各类人员晋升交流通道,从而建立一支稳定的政法队伍。

3、人员管理方面

目前人民法院主要是员额法官、法官助理、书记员三类人员承担着审判管理工作,改革过程中明确规定这三类人员要按照1:1:1的比例进行分配,可是实际法官助理严重不足,但是受到单位总编制的限制,根本无法解决补充问题,现有的法官助理多是原有审判资质的老人,没有身份就不会有目标和责任,新招录的法官助理不熟悉业务,无法真正投入主责工作中,存在不说不动的现象。书记员目前采用聘用制方式服务审判,但是整体队伍不稳定,能力不足的问题非常突出,主要原因是管理办法严苛,晋升空间小,待遇低,作为平均年龄不到30岁的群体每人都想尽办法考离法院,所以也没有真正发挥作用,效果不佳。由此得出,还是要加固顶层设计,完善配套政策,制定出台法律法规,优化机构设置,合理进行分工,完善考核机制,最终达到审判执行工作健康发展。

(二)  内设机构改革与司法行政权分配之间的矛盾

1、法院日常管理存在行政化

在我国长期以来,审判机关的管理体制与其他行政机关的管理模式没有本质上的区别,都是按照科层化、行政化的方式进行设置,强调的是上令下达,下级服从上级,人民法院自然而然的成为了行政或者地方的附属机构[⑥]。实际上,法院首先要落实宪法所规定的“独立行使审判权”原则,但法院内部这种状况在历年的司法体制改革中没有得到根本性改观,上级法院仍然是下级法院的领导机构,而法官则被纳入行政序列,职务与职级和地方官员没有区别,致使法官在个人发展中重官僚重级别。司法机关也习惯于用行政化管理审判工作,反而又加重了法院的行政化,导致地方保护主义大为泛滥。由此可以看出,某些具体制度的不合理是法院行政化和地方化的直接因素[⑦]

2、内设机构设置存在随意化

自司法改革开始,先后对审判权运行机制、法院员额制、人员分类制进行了先期改革,最后倒逼内设机构改革成为大势所趋。原法院内设机构的设置不合理,主管随意性非常大,在大部分中、基层法院中内设机构多达15-20个,原因是多方面的,从制度上看,《法院组织法》中规定过于粗略,而且审批环节也不严谨,机构可以随意增加;从单位角度看,增加一个部门就会增加相应的领导职数,一部分法官则选择弃法从政的道路,级别晋升是头等大事,从而导致真正从事审判工作的人员仅仅三分之一,大部分干警都不求上进、图清闲,而有法律资质的法官也荒废了专业,一纸证书成为摆设。所以必须对内设机构的设置加以明确,用制度限制各地法院自由发挥,明确审判部门和非审判部分的人数、职能、权限,建立符合法院审判、符合司法运行的管理体系[⑧]

3、法官审判结案率存在两极化

“结案率”是对法院审判工作和法官办案业绩评价好坏的一项重要指标[⑨]。在过去按照法律类型划分业务庭的时代,法官结案率存在很大差异,比如:审判监督庭的法官一年承办案件少,自然结案少,结案率就低,而民庭的法官一年下来,人均结案都会超过百件,难道不考虑案件的难易程度,单凭数字就能作为判断法官好坏的标准么?而在同一个部门里面,一样存在差异化,以往案件的流转都是由立案庭进行分配,人为操作空间大,也许某一个法官一直办理的是简单类型案件,数量虽大但是可以快审快结,而其他法官也许天天面对的是难啃的“硬骨头”。所以,过去以部门统计“结案率”难免过于机械,有失公平,无法判断法官真实水平,无法认定法院审判工作业绩。

(三)内设机构改革与审判机构独立行使审判权之间

的矛盾

1、内设机构建制不明确

基层法院的法官往往承担着全国法院大概80%的案件,是法院工作的基石,应当区别于其他县级行政机关,而法官这一特殊的职业,有职业的尊荣性,更应区别于行政单位人员对待。目前,基层法院是按照科级单位确定,除了院长可以高配为副县级外,内设机构的负责人则成了副科级,大多数干警一辈子就是个科员,虽然员额法官对应的是法官等级,但实际上还并没有完全与行政级别脱钩,干警的老思想仍然停留在自己是否有职务,仍然在意本人是否是正(副)庭长。此次的内设机构改革只是笼统的说内设机构为科级建制,但没有明确是正科还是副科,所以以甘肃为例,合并整合后的内设机构负责人没有进入法律职务任免的程序,改革未进行完毕。

2、内设机构设置过多

我国幅员辽阔,民族众多,少数民族地区的基层法院,往往在偏远人稀的地方,受条件限制多数年轻人不愿意也不可能长期扎根,现有的内设机构都达不到人员充沛,按照以往的内设机构改革要求一味的增设部门,但是总编制却不增加,势必要从现有部门中调配人员,挤压审判力量,新增机构职能运行也无法保障。另外,内设机构的增多,意味着分工更加细致,就需要更多的人手,但现实是一人承担几个部门的工作,权利义务不对等,只能低标准消极应付。在分工职责频频交叉的情况下,没有干警之间的相互监督,会导致违法违纪的现象发生。内设机构的过多还会增加队伍管理的难度,一人多庭导致少数法官投机钻空子,业务不精影响审判质量和效率。

3、司法责任制无法落实

基层法院内设机构简单的与上级法院搞一一对应,非审判业务部门占比接近半数,有的甚至超过半数,导致大部分审判业务部门承担大量行政工作,法官不能从繁杂的事务性工作中脱身,除了要办理案件还要疲于应付内部会议,党委政府会议,参加扶贫专题学习等党委的中心工作,严重拖累了审判效能。在现有法院体制下,内设机构行政化色彩浓厚,内部等级分明,部分法官迫于承担办案指标、绩效考核的压力,在办案过程中不能充分发挥独立自主能力,甚至不得不层层汇报,接收领导指示,加大了关系案、人情案的数量,严重影响审判的独立性。

四、解决法院内设机构改革法律困境的对策

(一)坚持法治化原则,确保配套改革整体推进

1、坚持顶层设计,实现内设机构的合理配置

人民法院的主要职责就是严格执行法律规定对案件进行审理裁判。在机构设置上,要加大对审判部门的重视程度,杜绝行政部门以审判部门出现,必须要在制度规定上明确如何开展工作,而不是简单的靠一纸文件通知就启动改革,要综合制定配套政策,便于操作实施,防止出现后患。在定位上要时刻以审判为中心,在人员配置上要向办案力量上倾斜,在内部运行上,要有章可循,干警能够各司其职,充分发挥专业优势和审判技能。

2、明确改革思路,实现队伍管理专业化

在内设机构改革中,要准确把握好原则和规则。一是要落实法治化原则。要在改革时要将机构的功能、职责等用法律的形式充分体现出来,要与宪法法律相适应,既能在法律的规定下独立行使审判权,也能在实际办案中不受到行政机关、社会团体和个人的干预[⑩]。二是要突出审判专业性。法院是国家的审判机关,主要职能是与其他行政机关单位有严格区别的,传统意义上的审判业务部门都是按照专业进行设置,法官专业知识单一,存在凭经验办案,严重限制了法官整体水平的发挥,在改革中应当明确综合审判团队的建立,促进法官在实践中不断学习、扩大视野,增强专业化潜力。三是减机构提质效。内设机构的数量大导致运行和监督成本高,案件质效差,基层法院很多案件都可以适用简易程序,在机构上考虑司法资源的重组进行优化配置,在人员上充分考虑年龄、学历和资质可以科学组合,通过整合精简达到合理布局。

3、拓宽制度架构,紧跟司法改革步伐

法院如何依托改革后的内设机构发挥定纷止争的作用,法官如何办理高质量的案件,树立良好的司法形象,仍是改革的考验。司法改革以来,按照步骤首先对法院在编人员进行了人员分类,主要分为员额法官、司法辅助人员和司法行政人员[11]。这三类人员都有各自管理办法、晋升渠道和考核机制,但是对司法辅助人员中的法官助理、司法警察和书记员,目前只是依照文件进行了职责划分,人员分布不尽合理。受到单位总编制的限制,一个法官助理远远达不到配合一个法官工作,书记员采用聘用制,不专业、不会干的现象层出不穷,从而导致大量程序性事务性的法律工作仍然是法官一人在承担,两类人员的设立形同虚设,法官仍旧不能把全部精力投入到办案中。在实际操作中急需针对法院的专业性,工作职责的特殊性制定一系列配套政策,以求落地见效。

(二)完善法律规定,做到改革有法可依

1、完善《法院组织法》中对内设机构改革的相关配套规定

《法院组织法》是1980年新中国首部对人民法院内设机构进行规定的宪法性文件,《宪法》中明确表述“法院的内部组织由法律规定”,所以要研究内设机构改革就绕不开《法院组织法》,在早期的规定中,相关内容描述的非常简单,部分法院在一句原则性的兜底条款下大做文章,出现了增设机构、超规格配备、管理不顺、司法独立权无法保障等尴尬局面。在“人民法院改革纲要”中,都以不同方式和程度对法院内设机构改革做了规划,制定了方向,力求达到改革一次解决一个问题的效果。但从目前来看,经过三轮司法改革,全国各地各级法院的内设机构规模、规格、数量、名称、范围等方面还是不尽相同,应该通过立法明确规定,有必要对不合时宜的现行《法院组织法》中“内设机构”部分进行全面修改调整,在充分调研摸底后规范操作机构的合并精简、单位和机构的建制、名称以及受案范围,确保维护司法的严肃性和权威性,以提升司法公信力。

2、落实《法官法》中关于法官福利待遇保障政策,出台《法官法实施细则》

法官单独职务序列改革需要继续推进,否则无法淡化法院行政化管理模式,法官作为法院的重要单元,个人的发展晋升应当被足够重视,而不是想当然的等同于其他公务员,没有与审判特点相适应的福利待遇,导致法官不能专心办案,而是更热衷于追求职务和级别的晋升,《法官法》中明确规定“法官的工资福利待遇应当与其审判特点、工作性质相适应,由国家相关法律予以明确”,但1979的《法官法》中,并没有相关内容的规定,《法官法》沦为一个摆设。因此有必要出台《法官法实施细则》,对法官的职业做以明确规划,拓宽个人的晋升空间,以确保职业与待遇相匹配,消除个人顾虑,投身办案,热爱司法。此外,还应当建立配套措施,淡化法院行政化管理模式。可以参照成都高新区法院的做法,建构大审判管理格局,实行全体员额法官随机分案,打破原有部门的界限,以解决部门与部门之间忙闲不均,法官与法官结案率横向对比的矛盾,确保审判资源最大化,司法效率最高化[12]

3、明确专业化审判机构、审判团队、合议庭三者的关系

在司法责任制改革中,审判团队是一个新生事物,目前,即使有最高人民法院的司改热点问题解答,但大多数法院均未能理顺业务庭和审判团队二者关系。在《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》的文件中,出现了“专业化审判机构、专业化审判组织、审判团队、合议庭”的名词,但是定义模糊,实际操作中还会出现管理混乱和新增层级的现象发生。针对各级法院层出不穷的专业化审判组织建设问题,笔者认为多少有点“政绩工程”的影子,难道交通事故审判重要、劳动争议重要、家事审判重要,其他案件类型不重要吗?建议在精简机构、理顺管理的前提下,用专业化审判团队更为妥当,在按法律规定归口的业务庭内设置。笔者认为,专业化审判机构就是业务庭,审判团队就是业务庭内的人员配置、审判管理单元、绩效考核单元,而合议庭则是依法组成的对某个具体案件审议的组织。

(三)落实司法责任,推进审判能力科学化

1、严格区分法院内部行政权与审判权

司法责任制是司法改革的牛鼻子。落实司法责任制就是要合理区分法院内部行政管理权与法官独立行使审判权之间的关系。院长、庭长的行政管理权和审判权之间的界限要严格的把握。如何把行政管理权和审判管理权清晰区分这是司法责任制落实的关键所在。院庭长作为行政管理者的同时,也要对法官行使审判权的情况进行监督和掌握,这是落实司法责任制的必然要求。但是不能将司法行政管理权与审判管理监督权混为一谈。司法审判权是裁判权,其本质是依照法律保持中立平等的判定事实,做出判定,所以法官之上不应当有法官[13]。这两种权力的矛盾导致法院内部“审者不判,判者不审”的现象发生,与审判的真谛脱节。

2、加大监控法官外在行为和程序的公正性

如果一个法官的专业能力过硬但是人品不佳,那么单从法律结果看是没有任何披露的,而程序是否公正该如何判定?当事人该如何监管或者确保这样的法官的审理是公平公正的呢?所以,我们有必要设计各种程序来规制、制约法官的任意和恣意。一是要健全随机分案机制。案件的分配虽然是审判监督管理过程中的一个小环节,但是却是司法是否公正的源头,而推行“随机分案”制度是制衡权利运行、促进公正廉洁的有效措施。承办法官在收到案子后不得以任何理由拒绝,如果确需变更要经过严格的审批程序,层层审核把关,并且要第一时间向当事人告知。二是要加强监督。立案部门可以会同纪检部门对随机分的案件实行监督,对随意更换承办人的要以违反工作纪律为由严肃处理。院庭长要合理运用审判权、监督权和管理权,结合实际对案件进行管控,发挥示范引领、“传帮带”的作用,鼓励法官多办案、办好案。三是要发挥专业法官会议作用。专业法官会议制度是监督管理的手段之一,可以达到交流审判经验,答疑解惑,探讨法律适用的效果,其专业指导性强,可以有效防止法官个人独断专行,行为不检的发生。

3、完善司法责任的履职保障与失职惩戒制度

坚持权责利相一致,是司法责任制改革的一项基本原则,不能光强调法官的责任惩戒,而忽视法官的职业保障。法官是人,人的认知能力是有限的,所以在适用法律还是在认定事实方面难免出现“多个正确”的选择,人为进行确定的做法无疑是不可取的,这就说明一旦选择错误,法官就有履职保障。在审判监督程序中就明确规定有八种情形之一的,应当免除法官的审判责任[14]。但在八种情形之外能否豁免目前还存在很大的分歧,实践中的处理也比较混乱,所以仍然应该对一些不好判断的免责事由作出明确规定,从而反向加强对法官失职惩戒的具体指导,法官的惩戒制度的完善,有利于提高责任追究的公信力,也有利于保障涉事法官的合法权益。

(四)加强司法团队建设,提升法院整体素质

1、进一步加强党建工作和队伍管理

在当前法院的司法责任制改革中,个别干警,甚至部分领导干部只讲办案不讲队伍管理、人民法院应当弱化行政管理等错误认识。笔者认为,改革的目的是为了进一步优化人力资源配置,进一步调动法官和其他工作人员的积极性,并非要排斥对法官和相关人员的行政管理。因此,只有科学设置内设机构管理岗,明确相应的管理职责,才能使员额法官从不必要的行政事务中解放出来[15]。基层法院的行政综合、诉讼服务、审判管理等部门可实行大部制,减少管理层级。业务庭管理方面,可与加强人民法院党建工作相结合,并借鉴司法警察大队的做法,在审判庭除设置庭长职位外,另设党务政务专员一名并兼任支部书记,庭长仅履行审判管理职责,队伍管理职责则由党务政务专员负责,庭长和党务政务专员系平级,在各自的职责范围内对分管领导负责。

2、进一步优化重组司法团队结构

调整审判团队,优化人员配置,是深化司法改革,提高审判质效的迫切要求。中国法院近十年受到案件连年攀升的考验,增案不增人直接导致案多人少的矛盾出现,为解决这一矛盾,各地编制部门都加大给法院增加人员编制的力度来缓解办案压力,虽然办案力量得以增强,但人数的急剧上升,对人员管理无疑又是新的考验,所以又兴起增加内设机构的热潮,增加内设机构意味着领导职数的增多,大批科级、处级法官冉冉升起,虽然拓宽了法官职级晋升渠道,但是庭室的增多无疑造成了办公经费的上升,工作协调的层级增加,办公效率的下降,案件审理的缓慢。所以,要在此次内设机构改革过程中打破原有庭室的壁垒,重新洗牌,按照入额法官进行团队组合,实行团队试管理模式。在案件审理过程中通过繁简分流,扩大简易程序、小额诉讼程序适用范围。加大各个环节的调解力度,让大部分案件通过诉前调解的方式得以化解,缓解法院收案压力,从总量上降低受案总数,实现高效率的专业化审判,缓解案多人少的难题。

3、完善法院人员分类相应制度

拓宽各类人员晋升渠道,建立各类人员教育培训,交流学习机制,使审判人员、审判辅助人员,司法行政人员都能发挥各自专长,各司其职。在人员配置上,进一步充实办案一线的人员数量,确保那些进行过专业训练的审判人员在业务庭室工作,而不是让其负责非审判业务。党的十八届三中全会提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度”,党的十八届四中全会提出“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度”,这充分说明,国家的顶层设计已经为法院干警分类管理指明了方向。从全国法院改革实际情况来看,法官助理短缺和法官助理正常晋升渠道的缺失是大家面临的共同难题,即使现有的法官助理也不能充分发挥辅助职能[16]。书记员虽然按照法官比例进行了统一招录,但是非专业出身者众多,程序性的工作细致严谨,直接参与办案并达不到法官要求,所以法官依然承担着繁重的工作压力。编制部门要单独分类核定人员编制,比如基层法院总编制按照60人计算,员额法官则核定为21人,法官助理也应核定为21人,剩下的18个编制还要消化司法行政人员和司法警察,事实证明,编制不足直接导致法官助理配备不到位。再看书记员,以甘肃省为例,聘用制书记员月收入2800元,按照《书记员管理办法》,惩罚制度详尽,奖励晋升制度却一笔带过,虽然也有晋升渠道,但是时间长久,虽然工资也在增长,但力度不大,能力素质参差不齐,但无法统一提升。以上列举充分说明,改革的配套措施不完整,人员划分流于形式,干警对自己的职业前景没有期待,干事创业没有积极性。

4、合理确定内设机构的数量

内设机构改革关键就是要从功能定位、职责任务和人员数量等实际出发,要以提高司法效率和质量为目标进行整合撤并。不能简单化地按照分院院领导的个数去搞平均化,而要考虑部门与部门的交叉点、各部门职责的界定等因素进行分离、整合、优化。以基层法院为例,审判部门与司法行政部门的分离首当其冲,其中就要考虑到人的分离,履行审判职能人员与履行审判辅助职能人员和履行行政管理职能的人员分离,将负责程序性、事务性工作的人员与法官分离,有利于提高法官专业化水平,和办案质效。整合审判业务部门与行政管理部门的职能也是内设机构改革的主要任务。对三大类进行优化,将审判部门按照审理类型进行优化,法官地位相同,合议庭成员有平等的审判权,最终的裁决权仍在主审法官手中。对审判辅助部门进行优化,可以成立相应的法官助理和书记员管理办公室,有利于职业化、专业化,并且可以单独职务序列管理[17]。对司法行政部门优化,可将目前办公室、政治部、党建、纪检监察共工作统一为行政综合办公室,有利于实行法院内部人员管理的行政化,提升服务保障水平。用科学的方式确定内设机构的数量才能真正实现内设机构改革目标,才能防止改革走回头路,才能从真正意义上保障公正司法。

5、实现最大限度的扁平化管理

受到我国中央集权制国体的限制,所以人民法院不可能完全剥离科层制的模式。其一,院长负责的行政事务多于审判事务有时也是一种无可避免的常态,副院长和部门负责人也会陷入行政化事务影响审判业务的泥潭中。其实,在部门一级,虽然采取审判团队的运行模式,但必要的上传下达,政治学习,部门沟通交流都是无法避免的,若将此类事务交由部门负责人或副院长承担,再由其将管理工作传导给法官助理或内勤,将导致整个审判团队都走向行政化。其二,审判监督管理工作未亲历审判工作一线,大量的案件数据、调研报告仍需由各个审判团队提供,在员额法官、法官助理和书记员的“1+1+1”的审判团队工作模式下,往往会由从事辅助性工作且具有较高法律能力的法官助理承担数据调研报告的责任,并且庭室的日常会议、后勤保障工作也会根据法院的情况,分配给法官助理或书记员。其三,鉴于部门负责人同时要担任党支部书记的职责,常态化的党支部工作亦需要辅助人手。在司法行政和司法辅助部门,或许尚且能找到专人负责,但在审判业务部门,均是1+1+1的审判团队,工作重心是审理案件,行政化事务如何分配、年终业绩考核如何进行成为关键问题。建议在部门内设立专门的行政助理,接受部门负责人或副院长的指导,具体负责报表、调研报告、数据统计、后勤保障、庭室业务对接等繁杂的行政事务,从而解放部门负责人和副院长,院长的部分行政工作也可以由副院长进行更多部分的分担,最终实现法院工作中审判与行政分离,进入员额序列的领导能带头办案的良好环境。

五、结束语

此次人民法院内设机构改革的目的就是要将国家司法的公平、正义,法官的尊荣、权威落地见效,就需通过看得见的方式得以实现。从中央政法通报情况看,法院内设机构改革工作开展以来,最高人民法院自上而下,强力推进,全国各地全面铺开。通过司法责任制全面落实,司法体制综合配套改革不断深化。通过审判团队的合理配置、审判力量与行政人员的协作,有效优化资源配置。通过理顺司法行政事务与审判业务、审判辅助业务关系,符合司法规律的体制机制逐步形成。

在司法改革的洪流中,党和国家多次为政法单位和政法干警描绘了宏伟蓝图,人民法院内设机构的重组,资源的优化配置,干警的各显其能是大势所趋。在对审判职能、审判辅助职能、司法行政职能优化整合优化的过程中,能有规范化、合理化、合法化的法律规章制度做支撑,这才是此次改革最需要关注和解决的焦点。每一项机制都需要不断的实践探索,才能逐步完善,人民法院内设机构改革只有在实践中,不断转变传统的管理模式,才能实现内部良性互动,加大对人员的合理调配,实现各类人员科学晋升,彻底改变过去职能交叉不清的现象,最终达到审判资源科学优化,法院组织科学管理的目标。

【参考文献】

[1]赵元松:《错位·越位·失位·归位--上下级法院关系中非正式制度常态化运行检视及规制》,《法制与经济(上半月)》,2015年12期,第13页。

[2]胡鹏:《当前中国法院法官员额制度若干实践问题探析》,《贵州大学学报(社会科学版)》,2006年4期,第25页。

[3]劳瑾,朱斌,韩志鹏:检察院组织法修改问题研究——以基层检察院内设机构重构为视角[J]. 法制与社会,2014年,第155-157页。

[4]沈艳:《从审判独立角度浅谈法官制度改革》,《华人时刊(下旬刊)》,2015年3期,第67页。

    [5]刘席宏.省直管县改革与行政编制制度改革研究——基于以省直管县为轴的耦合关系分析[J]. 行政与法,2015年5月,第13-19页。

    [6]李华斌,潘静,任少鹏. 风清气正好扬帆——甘肃省高级人民法院加强队伍建设工作纪实[J]. 中国审判,2010年,第16-21页。

    [7]王胜华,李姝蓉:检察机关内设机构改革模式分析[J]. 湖北警官学院学报,2014年,第140-143页。

    [8]李晨毅 郑成伟:《分类管理下法官助理制度的思考》,《管理观察》,2014年31期,第37页。

[9]《中国司法制度改革纵横谈——全国法院系统第六届学术讨论会论文选》人民法院出版社1994年版第424页。  

   本文荣获2020年度全省法院优秀论文评选二等奖

 



[①] 赵元松:《错位·越位·失位·归位--上下级法院关系中非正式制度常态化运行检视及规制》,《法制与经济(上半月)》,2015年12期,第13页。

[②] 高妙婕:《我国环境保护审判庭体制研究》,郑州大学硕士学位论文,2011年度。

[③] 胡鹏:《当前中国法院法官员额制度若干实践问题探析》,《贵州大学学报(社会科学版)》,2006年4期,第25页。

[④] 周山:《人民法院内设机构的特色及其改革路向》,《理论探索》,2018年4期,第123页。

[⑤] 田禾:《司法改革根本上是对人的改革》,《人民论坛》,2018年6期,第98页。

[⑥] 刘亚宁:《我国法院审判流程再造研究》,南开大学硕士学位论文,2009年度。

[⑦] 苗连营:《宪法学视野中的司法问题之研究》,《河南省政法管理干部学院学报》,2007年2期,第8页。

[⑧] 翁秀明:《审判管理权与审判权的冲突与协调——兼论审判管理体系的建构》,山东大学硕士学位论文。2011年度。

[⑨] 向洪彩:《重庆市法院考核研究——以刑事案件为视角》,西南大学硕士学位论文,2010年度。

[⑩]吴钟燊:《浅谈司法责任制下的检察官履职保障》,《青春岁月》2017年29期。

[11]鲍金君:《员额制改革后司法行政人员职业定位展望》,《法制博览》,2017年23期,第132页。

[12]郭永盼:《我国审判流程管理制度研究》,河南大学硕士学位论文,2014年度。

[13]祝彬:《民事司法改革中法官权力之探讨》,《宁夏党校学报》,2004年5期,第64页。

[14]石先钰 甄爱军:《主审法官责任制模式的考察与设计》,《高等函授学报(哲学社会科学版)》,2002年1期,第21页。

[15]沈艳:《从审判独立角度浅谈法官制度改革》,《华人时刊(下旬刊)》,2015年3期,第67页。

[16]李晨毅 郑成伟:《分类管理下法官助理制度的思考》,《管理观察》,2014年31期,第37页。

[17]刘娜:《法官员额制的功能分析及其路径探析》,《山东审判》,2016年5期,第44页。